某某某某 新区沧海文化产业园政府和社会资本合作（ PPP ）项目
财政承受能力论证报告
实施机构：
某某某某 新区城市规划建设局咨询机构：
某某
2016 年
4 月
目 录 1. 项目背景 ...................................... 1 2. 项目基础信息 ................................... 2 2.1 项目概况 .................................. 2 2.2 风险分配 .................................. 2 2.3 运作方式 .................................. 3 2.4 交易结构 .................................. 3 2.5 合同体系 .................................. 4 2.6 监管架构 .................................. 5 3. 评价依据 ....................................... 5 4. 政府责任识别（定性）
........................... 6 4.1 股权投资 .................................. 6 4.2 可行性缺口补助 ............................ 6 4.3 风险承担 .................................. 7 4.4 配套投入 .................................. 7 5. 政府支出测算（定量）
........................... 7 5.1 股权投资支出 .............................. 7 5.2 运营补贴支出 ............................... 8 5.3 风险承担支出 ............................. 13 5.4 配套投入支出 ............................. 13 5.5 政府支出责任 ............................. 13 6. 政府能力评估 .................................. 14 6.1 某某新区一般公共预算支出情况 ............. 14 6.2 财政支出能力评估总结 ...................... 19 6.3 行业和领域平衡性评估 ..................... 19 7. 财政承受能力论证结论及建议 .................... 19 8.
附件 .......................................... 21 I
1
某某某某 新区沧海文化产业园
政府和社会资本合作项目财政承受能力论证报告
1.
项目背景
2007 年 2 月，某某省政府批准某某建立某某新区。2007 年 7 月 20
日，某某新区正式挂牌成立，总面积 3360km²，其中核心区面积 2400 km²，下辖“一市四区”，即黄骅市、中捷产业园区、南大港产业 园区和某某临港经济技术开发区，人口 60
万。此外，还包括规划协 调区——海兴县，面积 960 km²。某某新区处于“环某某、环京津”的“双环”枢纽地带和东北亚经济圈的中心位置，海岸平坦宽阔，属淤积型泥质海岸，海岸线总长 130km。
沧海文化公园位于某某新区东南部，建成集商业、居住、教育、科研、旅游的新型滨水片区，重点打造沧南山文化主题公园，建设以文化、养生、健身、品茗为主要功能的文化主题公园，增强旅游产业的经济动力。公园规划范围23.3平方公里，沿沧海分为五带：西侧的教育科研带、南侧的海洋文化带和湿地保护带、东侧的文化养生带、北侧的商业服务带。规划用地分为84块，开发建设28个地块，其中商业地块12个、文化地块1个。
某某新区沧海文化公园生态河道治理项目重点梳理包括涟洼排干、板堂河和沧海在内的水网体系，并开发周边地块和打造滨水景观。为贯彻落实国家关于加快政府职能转变、创新重大领域投融资机制和拓宽社会资本投资渠道的有关精神，加大项目市场化运作力度，引导社会资本参与市政公用产品和服务投资、建设和运营，提高市政公用产品和服务供给的质量和效率，某某新区拟以政府和社会资本合作
2
（PPP）模式推进某某新区沧海文化园生态河道治理项目。
本次实施的某某新区沧海文化产业园PPP项目包括“两河一海”， 系指某某省某某市某某新区黄骅市城东南处的涟洼排干和板堂河，以及由这两条河与沧津高速围成的三角形区域---沧海，以及某某新区海鲜一条街。
2.
项目基础信息
2.1 项目概况 本项目地处某某省黄骅市某某新区东南部的沧海文化公园规划区内，包括涟洼排干和板堂河、由这两条河与沧津高速围成的三角形区域---沧海，以及位于板堂某某岸的海鲜一条街。本项目投资总额为348,223.27万元。
建设的主要内容和建设规模：
1）某某某某新区板堂河河道综合治理工程，对板堂河的河道进行清淤、建闸，河道长度12.5km； ２）某某市某某新区涟洼排干综合治理工程，对涟洼排干的河道进行清淤、绿化、改道、建闸、新挖引渠，河道长度8.225km； ３）某某某某新区沧海湿地生态综合治理工程，对沧海进行纳闸引水的综合治理，占地面积18km²； ４）海鲜一条街工程，建设海鲜一条街，并出租新建店铺，总建筑面积为143532.60m 2 。
2.2 风险分配 2.2.1 政府承担的风险 本项目中，政府方不负责项目建设和运营，主要承担法律和政策
3
变动等风险。此类风险可能导致项目撤销、延误、追加投资、成本增加等。
2.2.2 社会资本承担的风险 在本项目中，社会资本在项目公司成立后，负责项目的投资、融资、建设和运营维护等工作，主要承担项目融资、建设、财务和运营维护等相关商业风险。其中，建设风险包括质量、安全、造价、工期等方面的风险；融资风险包括融资结构、资本结构、金融市场、融资可行性等因素导致的风险，主要为资金筹措和利率变化风险。
2.2.3 双方共同承担的风险 政府方和社会资本共同或分别承担不可抗力等风险，此类风险包括但不限于：包括台风、地震、洪水等自然灾害，战争、罢工、骚乱等社会异常现象，以及双方不能合理预见和控制的任何其他情形。
2.3 运作方式 本项目采用PPP模式中的建设-运营-移交（简称“BOT”）方式，项目合同期为15年（含建设期2年，运营维护期13年），由政府出资方代表和社会资本方共同设立项目公司，由项目公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营维护、债务偿还、资产管理和项目移交等全过程负责。在项目运营维护期间，项目公司通过可行性缺口补助模式获得收入。特许期满后，项目公司按照特许经营协议的有关规定将某某某某新区沧海文化产业园PPP项目的设施全部完好的无偿移交给某某某某新区管理委员会或其指定机构。
2.4 交易结构 通过公开招标的方式选择某某某某新区沧海文化产业园PPP项目的投资者。中标的社会资本与某某某某新区沧海投资开发有限公司共
4
同出资成立新的项目公司（SPV），双方出资比例拟为：某某某某新区沧海投资开发有限公司占股10%，社会资本占股90%。
在项目合同期内，项目公司负责对项目进行建设与运营维护。政府方授权项目实施机构代表政府方行使项目监管等权利，政府方不享有分红收益；社会资本方作为股东，按可行性缺口补助模式回收建设投资及运营维护成本并享有约定的投资收益。具体收益分配方式在项目公司章程中约定。项目合同期满后，项目公司社会资本方按照约定将本项目无偿移交给政府或其指定单位主体。
项目公司资本金比例为项目投资总额的30%（104,467万元）。项目 公 司 自 有 资 金 占 项 目 投 资 总 额 的 30% （ 政 府 方 出 资 部 分30%×10%=3%，社会资本方现金出资部分，30%×90%=27%），项目融资占70%。
2.5 合同体系 本项目合同体系主要包括PPP项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、设备采购合同、保险合同、委托运营合同以及与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同，均是PPP项目合同体系必要的组成部分。
PPP项目合同作为行政许可合同，是整个合同体系的基础和核心， 由某某新区政府授权的主管部门某某某某新区城市规划建设局与项目公司签署协议。
项目公司由非单一股东出资，拟由政府方（某某某某新区沧海投资开发有限公司作为政府方出资代表）和社会资本方共同出资组建项目公司，则须由各股东共同签署股东协议，目的在于设立项目公司。
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2.6 监管架构 PPP项目监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对项目公司的授权。本项目某某某某新区城市规划建设局与项目公司签订PPP项目协议，授予项目公司特许经营权，并负责项目合同的履约监管等事宜。
监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。履约管理最主要的方式就是合同控制，因此为保证社会投资人以及项目公司严格按照特许经营权的范围履约，项目实施机构可根据合同内容约定对社会投资人的融资、建设、运营、维护和移交等进行义务定期监管； 行政监管主要包括对项目采购方式的监管和项目建设运营移交等各个时期的绩效监管（包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管）；公众监督包括消费者对公路提供的服务进行监督，金融机构对项目资金使用及还款进度进行监管，第三方服务机构对项目公司的履约情况进行监督、运营绩效考核和中期评估，其他利益相关方可根据协议对项目公司的正常运转和实际履约情况予以监督和约束。
3.
评价依据
1、《某某某某新区板堂河河道综合治理工程可行性研究报告(报批稿)》(编制日期2015年12月)； 2、 《某某市某某新区涟洼排干综合治理工程可行性研究报告》 (编制日期2015年12月)； 3、 《某某某某新区沧海湿地生态综合治理工程可行性研究报
6
告(送审稿)》(编制日期2015年11月)； 4、 《某某新区海鲜一条街项目申请报告》 5、 沧海文化公园控详规 ； 6、 某某某某投资集团有限公司提供PPP项目补充资料； 7、 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 〔2014〕43号）； 8、 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）； 9、 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）； 10、 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库 〔2014〕215号）； 11、 项目实施机构、当地财政部门提供的有关资料； 12、 国家现行的有关法律、法规、政策和技术标准、规范及规程。
4.
政府责任识别（定性）
4.1 股权投资 本项目政府方与社会资本方共同出资组建项目公司，政府方需承担项目公司10%的股权责任。
4.2 可行性缺口补助 本项目采用建设-运营-移交（简称“BOT”）方式。除去项目公司收入以外，政府从运营期开始每年向项目公司付费，付费金额应能覆盖
7
年均建设成本、年度运营维护成本、税费和合理利润，以满足项目公司成本回收和合理回报。
4.3 风险承担 本项目按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则分配风险。某某新区政府承担法律和政策变动、国有化、税收等风险。社会资本方承担项目融资、建造、财务和运营维护等商业风险。政府方和社会资本方共同或分别承担不可抗力等风险，包括地震、洪水等自然灾害，战争、罢工、骚乱等社会异常现象，以及双方不能合理预见和控制的任何其他情形。
4.4 配套投入 项目配套工程安排主要说明由项目以外相关机构提供的水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。区政府将协调相关经营单位同步配套相关设施建设。
（1）政府负责将项目开展所必须的水、电、气、道路、信息等施工及运营所必需的基础供应从外部接至项目范围。
（2）政府负责项目的勘测、环评、手续办理等工作；需要由项目公司成立后办理的手续，政府或指定的实施机构配合完成。
（3）政府负责项目初步规划，产生的费用由项目公司承担，未来SPV成立后，前期政府工作发生的费用计做SPV成本。
5.
政府支出测算（定量）
5.1 股权投资支出 本项目建设投资总额为本项目总投资为348223万元。本项目资本
8
金占总投资比例为30%,项目融资占70%。资本金中政府出资占10%， 社会资本出资占90%，政府股权投资支出=348223×30%×10%=10447万元。本项目合作期15年，其中建设期2年，经测算，本项目合作期内第1至2年每年政府股权支出分别为（万元）：5523
5523。
5.2 运营补贴支出 本项目采用政府可行性缺口补助的方式进行付费，对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：
当年运营补贴支出数额 =（项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年度折现率）
n ）/财政运营补贴周期（年）+年度运营成本×（1+合理利润率）-当年使用者付费数额 当年可行性缺口补助=当年运营补贴支出数额-当年建设专项基金支付数额； 当年建设专项基金支付数额=政府批准的建设金额×（1+年度折现率）
n
/财政运营补贴周期 建设专项基金是某某新区管委会为本地基础设施建设而成立的专项基金，列入政府性基金预算。
其中，n为运营期第n年；财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。
（1）
合理利润率 依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金[2015]21号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷款利
9
率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”，参考某某省同类项目回报水平，确定合理利润率为7%。
（2）
年度折现率 按财政部规定，年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参 照同期地方政府债券收益率合理确定。参考某某省一般债券利率水平， 并考虑风险系数等因素，确定本项目的年度折现率为4.46%。
（3）
财政运营补贴周期 本项目总计有4个子项目组成，财政运营补贴周期13年。其中：
某某某某新区板堂河河道综合治理工程，建设期2年，运营期13 年，合作期总计15年。补贴周期13年； 某某市某某新区涟洼排干综合治理工程，建设期2年，运营期13 年，合作期总计15年。补贴周期13年； 某某某某新区沧海湿地生态综合治理工程，建设期2年，运营期 13年，合作期15年。补贴周期13年； 海鲜一条街工程，建设期2年，运营期13年，合作期15年。补贴周期13年。
（4）
项目的全部建设成本 项目的全部建设成本既项目可行性研究中总投资包括工程费用、工程建设其他费用、预备费以及建设期利息共348223万元。
（5）
可用性付费 根据上文设定的全部建设成本、合理利润率、折现率和财政运营补贴周期（年），计算得到可用性付费如表5.1所示：
当年可用性付费=项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+年
10
度折现率）
n ）/财政运营补贴周期（年）
表 5.1 可用性付费数据表 （单位：万元）
年 度
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15 金 额
-
-
29364 3067
3
32041 3347
0
34963 3652
2
38151 3985
3
41630 4348
7
45426 4745
2
49569 （6）
年度运营费用 根据项目可行性研究报告，得到项目年度运营维护成本。年运营维护付费=年运营维护成本×（1+合理利润率）
年运营付费如表5.2所示。
表 5.2 年运营维护付费数据表 （单位：万元）
年度
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 运营维 护成本
-
-
3000
3000
3000
3000
3000
3000
3000
3000
3000
3000
3000
3000
3000 运营维 护费用
-
-
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210 （7）
使用者付费 当年使用者付费数额既为当年经营收入数额，本项目经营收入主要指海鲜一条街的经营收入，按每平米769元计算，每年约10974万元。
表 5.3 使用者付费数据表 （单位：万元）
序号 年度 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
1 经营 收入
-
-
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
2 使用者付 费
-
-
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974 （8）
年度运营补贴支出
11
综上所述，年度运营补贴支出=当年可行缺口补助+建设专项基金支出=当年可用性付费+当年运营维护付费-当年使用者付费数额 当年可行性缺口补助=年度运营补贴支出-建设专项基金支出 当年建设专项基金支付数额=政府批准的建设金额×（1+年度折现率）
n
/财政运营补贴周期 建设专项基金是某某新区管委会为本地基础设施建设而成立的专项基金，列入政府性基金预算。
计算补贴期各年政府运营补贴支出和可行性缺口补助，如表5.4 所示。测算到政府年均补贴支出数额为30898万元，静态合计为401672 万元；可行性缺口补助年均支出数额为5274万元，静态合计68557万元。
表 5.4 年补贴支出数据表
（单位：万元）
序 号 年度 项目
合计
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
1 可用性 付费
502602
-
-
29364
30673
32041
33470
34963
36522
38151
39853
41630
43487
45426
47452
49569
2 运营维 护补贴
41730
-
-
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3210
3 使用者 付费
142662
-
-
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
10974
4 年度补贴支出 1+2-3
401672
-
-
21600
22909
24277
25706
27199
28758
30387
32089
33866
35723
37662
39688
41805
4.1 建设专 项基金
333114
-
-
19462
20330
21236
22183
23173
24206
25286
26414
27592
28822
30108
31450
32853
4.2 可行性缺口补助 4-4.1
68557
-
-
2138
2580
3041
3523
4026
4552
5101
5675
6275
6901
7555
8238
8952
12
运营期，政府运营补贴支出=可行性缺口补助+建设专项基金支出， 如表5.5所示 5.5 政府运营补贴支出数据表
（单位：万元）
运营年份 年政府支出责任 可行性缺口补助 建设专项基金
2018
1 21600 2138 19462
2019
2 22909 2580 20330
2020
3 24277 3041 21236
2021
4 25706 3523 22183
2022
5 27199 4026 23173
2023
6 28758 4552 24206
2024
7 30387 5101 25286
2025
8 32089 5675 26414
2026
9 33866 6275 27592
2027
10 35723 6901 28822
2028
11 37663 7555 30108
2029
12 39689 8238 31450
2030
13 41805 8952 32853
13 年总计
401672 68557 333114
13
5.3 风险承担支出 参照政府和社会资本合作项目物有所值评价实践，政府的可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为70%至85%，本项目取85%，则政府自留风险承担成本的比例为15%。
5.4 配套投入支出 市政府将协调相关经营单位随道路工程同步配套各自基础设备及管线，该部分费用已计入总投资，初步预估配套金额为0万元。
5.5 政府支出责任 综上所述，全生命周期政府支出责任=股权投入支出+运营补贴支出+风险承担支出+配套投入支出，各年支出金额如表5.6所示。
14
表5.6 全生命周期政府支出责任表
（单位：万元）
合作年份 年政府支出责任 可行性缺口补助 建设专项基金 2016 1 9924 5223 4701 2017 2 9924 5223 4701 2018 3 22008 2138 19870 2019 4 23299 2580 20719 2020 5 24647 3041 21606 2021 6 26056 3523 22533 2022 7 27527 4026 23501 2023 8 29064 4552 24512 2024 9 30669 5101 25568 2025 10 32346 5675 26671 2026 11 34098 6275 27823 2027 12 35927 6901 29026 2028 13 37838 7555 30283 2029 14 39834 8238 31596 2030 15 41919 8952 32967 15 年总计
425081 79004 346077
6.
政府能力评估
6.1 某某新区政府预算支出情况 （1）一般公共预算支出预测
15
某某新区2015年一市四区（不含黄骅）一般公共预算支出462071 亿元，经预测某某新区2016年-2018年经济增长率为10%，2019年-2030 年经济增长率为8%，预计项目合作期内某某新区财政收支情况如下表所示。
表 6.1 某某新区未来十年财政情况预测（单位：万元）
年度 一般公共预算支出 2016（预计数）
508278 2017（预计数）
559106 2018（预计数）
615017 2019（预计数）
664218 2020（预计数）
717355 2021（预计数）
774744 2022（预计数）
836723 2023（预计数）
903661 2024（预计数）
975954 2025（预计数）
1054030 2026（预计数）
1138353 2027（预计数）
1229421 2028（预计数）
1327774 2029（预计数）
1433996 2030（预计数）
508278 （2）合作期内本地区其他PPP项目支出情况 截止本报告编制时，合作期内某某新区其他PPP项目可行性缺口补助支出情况如表6.2所示
16
表 6.2 某某新区其他 PPP 项目可行性缺口补助支出情况表 （单位：万元）
年度 其他 PPP 项目可行性缺口补助支出 2016（预计数）
39000 2017（预计数）
27719 2018（预计数）
42555 2019（预计数）
40533 2020（预计数）
55223 2021（预计数）
55089 2022（预计数）
57856 2023（预计数）
57834 2024（预计数）
60948 2025（预计数）
72123 2026（预计数）
75017 2027（预计数）
81974 2028（预计数）
78794 2029（预计数）
86301 2030（预计数）
92557
（3）所有PPP项目支出占比
综上所述，合作期内作期内某某新区所有PPP项目政府支出占一般公共预算支出的比例如表6.3所示。
17
表 6.3 合作期内某某新区所有 PPP 项目可行性缺口补助支出占一般公共预算支出的比例 （单位：万元）
年度
本项目可行性缺口补助支出1 除本项目外其他 PPP 项目可行性缺口补助支出 2
一般公共预算支出3
占比
（1+2）/3 2016(预计数）
5223 39000 508278 8.70% 2017(预计数）
5223 27719 559106 5.89% 2018(预计数）
2138 42555 615017 7.27% 2019(预计数）
2580 40533 664218 6.49% 2020(预计数）
3041 55223 717355 8.12% 2021(预计数）
3523 55089 774744 7.57% 2022(预计数）
4026 57856 836723 7.40% 2023(预计数）
4552 57834 903661 6.90% 2024(预计数）
5101 60948 975954 6.77% 2025(预计数）
5675 72123 1054030 7.38% 2026（预计数）
6275 75017 1138353 7.14% 2027（预计数）
6901 81974 1229421 7.23% 2028（预计数）
7555 78794 1327774 6.50% 2029（预计数）
8238 86301 1433996 6.59% 2030（预计数）
8952 92557 508278 6.55% 最大占比 8.12%
最小占比 5.89% （4）政府性基金支出
建设专项基金是某某新区管委会为本地基础设施建设而成立的
18
专项基金，列入政府性基金预算。该项基金发起于2016年，首期金额 6亿元，每年增长率为2%，如表6.4。
截止到本报告编制时止，本项目合作期内其他PPP项目使用政府性基金情况如表6.4所示。
表 6.4 合作期内某某新区所有 PPP 项目建设专线基金支付情况 （单位：万元）
年份
本项目建设专项基金支付数额
除本项目外其他 PPP 项目建设专项基金支 付数额
建设专项基金总额
2016
4701
-
60000
2017
4701
6042
61200
2018
19870
9319
62424
2019
20719
9745
63672
2020
21606
10190
64946
2021
22533
10656
66245
2022
23501
11143
67570
2023
24512
11653
68921
2024
25568
12185
70300
2025
26671
12742
71706
2026
27823
13325
73140
2027
29026
13934
74602
2028
30283
-
76095
2029
31596
-
77616
2030
32967
-
79169
19
6.2 财政支出能力评估总结 本项目运营期间，某某新区全部PPP项目（包括本项目）需要从预算中安排的支出占当年一般公共预算支出5.89%-8.70%。最大比例约为8.70%，小于10%，财政承受能力可行。
6.3 行业和领域平衡性评估 根据PPP模式适用的行业和领域范围，结合经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，某某新区将会开展市政工程、污水处理、公共服务等PPP项目的建设，以平衡各领域及不同的行业需求，可较好地防止某一行业和领域PPP项目过于集中。
7.
财政承受能力论证结论及建议
根据上述财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估结果，本项目在操作实际中，能通过财政承受能力论证。详见附件财政承受能力论证表。
某某新区结合项目物有所值评价等情况，批准本项目按PPP模式 6.00% 5.50% 5.89% 5.00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 6.77% 6.49% 6.50% 6.50% 6.59% 7.14% 7.40% 7.00% 6.90% 7.23% 7.27% 7.50% 7.57% 8.00% 8.12% 8.50% 支出的比例 8.70% 9.00% 本项目合作期内渤海新区全部PPP项目占一般公共预算 6.55% 7.38%
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实施，拟将项目列入地方PPP项目库，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；同意本项目转入准备阶段。某某新区通过官方网站及报刊媒体，按规定定期披露PPP项目库、项目信息及财政支出责任等情况。
8.
附件
财政承受能力论证表
单位：万元
21
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