一、致委托方函
某某县财政局：
受贵单位委托，我公司驻本项目全体人员本着独立、客观、公正、 科学的原则，对委托论证的某某县某某营镇集中供热工程 PPP 项目 （即本报告所述论证对象）进行了系统性分析和论证测算，工作现已 完成，现将报告主要内容说明如下：
对象：某某县某某营镇集中供热工程 PPP 项目。
目的：为确定论证对象是否能采用政府和社会资本合作（PPP）
模式而进行财政承受能力论证。
意义：PPP 项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据,是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实 现 PPP 可持续发展。
论证时间：2017 年 4 月。
论证结果：经对本项目全生命周期内每一年度财政支出责任情况 的测算，汇总某某县每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占某某县本级一般公共预算支出的比例低于 10%，说明该项目适宜采用 PPP 模式。
以上内容摘自论证报告。
此函
某某
二〇一七年四月
我们郑重声明：
二、声明及承诺
1.论证报告中论证人员陈述的事实是真实的和准确的； 2. 本论证报告中的分析、意见和结论是我们自己公正的专业分 析、意见和结论。
3. 我们与本论证报告中的论证对象没有利害关系，也与有关当事 人没有个人利害关系或偏见。
4. 我们依照《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资 的指导意见》（国发[2014]60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、《财政 部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财 金[2014]113 号）和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）进行论证，形成意见和结论，撰写本论证报告。
5.没有人对本论证报告提供重要专业帮助。
6.委托方对其所提供资料的真实性、准确性、合法性负责。
7.使用本报告，请注意论证的相关假设和限制条件及特殊说明。
某某
二〇一七年四月
三、假设和限制条件
（一）假设条件
1.论证对象产权明晰，前期手续齐全。
2. 政府和社会资本双方都具有完全市场信息，对论证对象具有必 要的专业知识。
3. 政府和社会资本双方合作洽谈期间市场供应关系、市场结构保 持稳定、未发生重大变化或实质性变化。
（二）本报告使用的限制条件
1.本报告 PPP 项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据,是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展，包括定性分析和定量分析。
2. 未经本论证机构书面同意不得向委托方和报告审核部门之外 的单位或个人提供，不得将报告的全部或部分内容公开于有关媒体上。
3. 本次论证只是客观地反映出论证对象在本次论证目的下的财 政承受能力情况，其结果不得作为其它用途使用。
4. 本报告必须完整使用方为有效，对仅使用本报告中部分内容所 导致的可能的损失，本论证公司不承担责任。
5. 对于论证对象的投资、规模、未来收入、成本等数据，仅以委 托方提供的材料为依据。
6. 论证中没有考虑将来国家宏观经济政策发生变化以及遇有自 然力和其它不可抗力对价值的影响。
若在此期间由于国家政策、经济环境及论证对象自身状况发生重 大变动，且这些变动会影响论证结果，应对结果进行适当调整或重新 论证。
（三）特殊说明
1.根据委托方提供的相关资料，本某某县某某营镇集中供热工程 PPP 项目涉及的总投资额拟为 11294.10 万元。
2.本项目运营期限按照合作协议，以 30 年为期进行财务测算。
3. 考虑到该项目风险估算数据缺失，我们参照国际上的风险估算 数据进行测算。根据国际上的历史数据统计，澳大利亚采购的平均转 移风险价值在项目总价值的 8%左右，而英国的转移风险平均值为 12%。综合两国的数据，将 10%作为该项目的可转移风险承担比例。通常可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例为70%-85%，因此该项目的风险承担比例为 13%。
4. 折现率选择：折现率的确定考虑了参考资本加权平均成本、资 本资产定价或无风险利率等。依据财政部《政府和社会资本合作项目 财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）第十七条：“年度折现 率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合
理确定 ” ，结合本项目实际，折现系数参考国债收益率确定，经网上
查询，2016 年河北省政府定向发行的地方债数据，3-10 年期债券中
标利率分别为 2.43%、2.57%、2.76%、2.76%；本项目合作期限长达
30 年，考虑到通货膨胀、风险溢价等因素，年度折现率暂定为 5%。
5.本项目中的货币单位为人民币。
四、术语解释
1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。
2.产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标 准和绩效水平等。
3.物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM 评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会 资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。
4.公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部 成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留 风险承担成本和竞争性中立调整成本等。
5.使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。
6.可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以 财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资 本或项目公司的经济补助。
7.政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。
政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等 要素。
8.委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或 项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府 保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期 限一般不超过 8 年。
9.管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项
目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管 理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般 不超过 3 年。
10.建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和 用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目 运作方式。合同期限一般为 20-30 年。
11.建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由 BOT 方式演变而来，二者区别主要是 BOO 方式下社会资本或项目公司拥有项目
所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项 目期满移交。
12.转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负 责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府 的项目运作方式。合同期限一般为 20-30 年。
13.改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）， 是指政府在 TOT 模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为 20-30 年。
14.PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。PSC 值包括初始 PSC 值、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争中立调整值。
15.第三方收入指参照项目全生命周期内假定政府按照 PPP 模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入（如用户付费收入）。
目
录
第一章
项目基本信息
.............................................. 1
一、项目基本情况 .............................................. 1
（一）项目简述 .............................................. 1
（二）项目产出说明 .......................................... 2
（三）运作方式 .............................................. 2
（四）项目采用 PPP 模式运作的必要性和可行性 .................. 3 二、项目投资结构 .............................................. 9
（一）项目公司股权结构 ...................................... 9
（二）项目公司投融资结构 .................................... 9
三、项目特许经营权 ........................................... 10
四、社会资本方回报 ........................................... 11
（一）社会资本方回报测算目标 ............................... 11
（二）社会资本方回报测算前提 ............................... 11
（三）社会资本方回报测算结果 ............................... 16
第二章
PPP 财政承受能力论证总体思路
.............................. 18
一、财政承受能力论证依据 ..................................... 18
（一）国家相关法律法规、规划和产业政策 ..................... 18
（二）地方相关法律法规、规划和产业政策 ..................... 19 二、财政承受能力论证思路 ..................................... 19
第三章
项目生命周期财政承受能力分析
............................. 21
一、责任识别 ................................................. 21
二、支出测算 ................................................. 22
三、能力评估 ................................................. 24
四、信息披露 ................................................. 29
五、结论 ..................................................... 29
1
第一章
项目基本信息
一、项目基本情况
（一）项目简述
1. 项目名称
某某县某某营镇集中供热工程政府和社会资本合作项目（以下简 称“本项目”）。
2. 项目性质
本项目属于新建项目，拟按 PPP 模式操作。
3. 项目地址
本项目建设地点位于唐山市某某县某某营镇。
4. 建设规模
某某县某某营镇集中供热工程建设内容包括钢厂内烟气余热回 收系统、供热首站、二级换热站、办公楼及监控中心、典型住宅楼取
暖检测站。
本项目规划供热面积满足现有热水供热建筑面积为 40.5 万平 米，近期供热面积 125.5 万平米，远期规划供热面积为 180.5 万平米。
5. 建设期限
本项目拟分三期建设，一期建设期限 6 个月，自 2017 年 5 月至
2017 年 11 月；二期建设期限根据可行性研究报告拟定为 2020 年建
设，且当年建成；三期建设期限根据可行性研究报告拟定为 2030 年建设，且当年建成。
2
6. 特许经营期限
本项目拟由政府方授予社会资本方特许经营期限为 30 年（含建 设期），自 2017 年 5 月至 2046 年供暖季结束。
7. 项目投资规模
本项目投资规模为 11294.10 万元，一期 4961.34 万元，二期 4515.69 万元，三期 1650.22 万元，流动资金 166.85 万元。
（二）项目产出说明
本项目主要产出物为现有热水供暖面积为 40.5 万㎡，热负荷为 33MW；近期热水供暖面积为 85 万㎡，热负荷为 46.9MW；远期新增热水供暖面积为 55 万㎡，远期增加热负荷为 30MW，合计热负荷为 109.9MW。其中收益分别为居民供暖采暖收入及商业供暖采暖收入。
本项目建成投产后，供热初期可节约 5506 标吨，供热近期可节
约 21093 标吨，供热远期可节约 28998 标吨；根据最新《锅炉大气污染物排放标准》GB13271-2014，供热初期可减少污染物排放：颗粒物
2.75t/a、二氧化硫 16.52t/a、氮氧化物 16.52t/a 和汞及其化合物
0.003t/a；供热近期可减少污染物排放：颗粒物 10.55t/a、二氧化硫 63.28t/a、氮氧化物 63.28t/a 和汞及其化合物 0.011t/a；供热远期可减少污染物排放：颗粒物 14.5t/a、二氧化硫 86.99t/a、氮氧化物 86.99t/a 和汞及其化合物 0.014t/a。
（三）运作方式
本项目拟具体采用的 PPP 模式为建设—运营—移交（BOT）模式。
3
某某营镇政府作为本项目实施机构，依法采购社会资本，并由中选的 社会资本独资组建项目公司（SPV），项目公司成立后负责项目的建 设、运营、期满无偿移交。
即先由中选社会资本对本项目涉及的相关建设内容在 6 个月的建设期内进行建设（B）；待建设完成后，由政府方授予社会资本对
本项目相关资产的特许经营权，运营期拟设定为项目建设完成后 30 年，社会资本或项目公司负责运营维护管理，并收取相应的运营收益
（O）；待运营期满后，再由社会资本按照约定退出对本项目的运营
维护管理，并将项目相关资产及权利全部无偿移交给政府或其指定机 构（T）。
（四）项目采用
PPP 模式运作的必要性和可行性
1. 项目采用 PPP 模式运作的必要性
（1）项目采用PPP模式有利于缓解政府资金压力
目前，某某县某某营镇现有供热面积远远不能满足区域供暖需求，且供暖措施单一、能源浪费及环境污染现象严重。为响应国家鼓 励发展工业余热回收利用的通用节能技术以及增加供暖面积的现实需要。政府对本辖区供热做出相应规划，根据规划，2030 年规划供暖面积将达到 180.5 万平方米，供热设施建设所需投资约 11294.10 万元，供热基础设施的建设给某某营镇带来巨大的资金压力。目前中 央虽然赋予了地方政府适度发债的权限，但是相关制度办法还不完 善，发债市场还未成熟，此外较高的融资成本，依然会让政府背上沉
4
重的利息负担。本项目采用 PPP 模式为某某营镇政府开辟了一条新的 融资途径，政府可以用较少的启动资金，撬起投资较大的项目，达到 “四两拨千斤”的效果，从而有利于缓解政府债务压力。
（2）项目采用PPP模式有利于盘活社会资本
长久以来，社会资本在国家公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域发挥的作用非常有限，新一届政府提出“简政放权、 让利于民”的理念，赋予社会资本更多权力参与到我国新型城镇化建 设当中，突出市场在资源配置中的决定性作用。引入市场竞争机制，
对社会来说，通过“让专业的人从事专业的事”，能够提高公共产品供给效率；对政府来说，可以有效促进转变政府职能，减少政府对微 观事务的干预，以腾出更多的精力放到规划和监管上。
（3）项目采用PPP模式有利于降低地方政府的债务风险
本项目采用 PPP 模式运作，一方面项目公司对于项目投资的风险收益完全自担，政府对项目的投资规模在初期就得以明确，政府的财
政支出逐渐透明化，同时，社会资本的进入可以加快项目的建设进程
和提高投资效率，改善项目的经营和管理水平，进而激励地方政府的
支出与收益匹配，财政软约束消除，地方政府债务朝着规范化方向发
展；另一方面，社会资本参与项目，有利于减轻地方政府投资支出压
力。因此，本项目采用 PPP 模式有利于降低地方政府的债务风险。
（4）项目采用 PPP 模式有利于提高公共财政使用效率
本项目由社会资本独资设立项目公司。项目公司成立后，将全权 负责本项目的建设及运营维护。这对节省财政资金提高财政资金使用
5
效率加快市政基础设施和公用事业建设以及新型城镇化建设有较为
重要的意义。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目 失败的概率大大降低，避免公共资源的浪费。
（5）项目采用 PPP 模式有利于保障项目服务质量
本项目采用 PPP 模式，由项目公司对项目进行建设、运营并提供公共产品和服务。这将比传统开发模式具有更好的内部协调能力，通
过社会资本方与身俱来的服务意识以及视顾客为上帝的服务理念，结 合对社会资本方技术和经验的整合、服务创新激励措施以及项目约 束，可保障项目优质的服务质量并可有效降低同等质量公益服务的提 供成本。
（6）项目采用 PPP 模式有利于降低项目总体风险
《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意 见》（国发[2014]60 号）、国家发改委《关于开展政府和社会资本 合作的指导意见》（发改委投资[2014]2724）、财政部《关于印发政 府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财经[2014] 113 号）等文件提出，政府和社会资本合作模式下，按照风险收益对等原
则，在政府和社会资本间合理分配项目风险，形成有效的风险共担机 制。项目采用 PPP 模式，社会资本方将主要承担项目投资、建设、运 营等风险，能最大程度地减少项目的商业风险；政府承担法律、政策
等风险，从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目总体策划，理
顺各参与机构之间的权限和关系，为项目顺利开展和风险防范提供有 力保证。因此，本项目采用 PPP 模式有利于降低项目总体风险。
6
2. 采用 PPP 模式运作的可行性
（1）采用PPP模式符合国家政策导向
《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意 见》（国发[2014]60号）提出，为推进经济结构战略性调整，加强薄
弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环 境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发
挥社会资本特别是民间资本的积极作用。推进市政基础设施投资运营 市场化，积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营,通过特许经
营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本参与市政基
础设施的建设运营。建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，推
广政府和社会资本合作（PPP）模式。本项目采用PPP模式正是积极响 应上述政策文件的需要。
（2）采用PPP模式具有财务可行性
项目回报机制本身属于 “使用者付费”方式，采用PPP模式由社会资本进行投资建设和运营管理，社会资本可通过使用者付费回收投 资成本并获得合理回报。
（3）采用PPP模式可以提高运营效益
PPP模式社会资本的技术经验整合、服务创新激励、项目付费与绩效捆绑机制，都将激励社会资本提高项目实施效率、改进管理和提高绩效水平，从而降低提供公共服务的成本，提高公共服务质量。国外经验表明，与传统的融资模式相比，按PPP模式运营一般均能为政府部门节约一定的费用。本项目由社会资本方独资设立的项目公司对项目实施全过程进行把控。由于在遴选社会资本方时，政府方不仅考虑社会资本方的资金能力，同时也考虑社会资本方的建设和运营维护 能力。选出的社会资本方拥有投资建设好、运营维护好项目的能力。
7
由于项目公司由社会资本方全资控股，社会资本方的综合能力得以充分体现。社会资本方的盈利性、专业性，必然促进项目公司追求效率、 追求利润。为获得更多利益，项目公司将会尽可能提高运营效率。
社会资本方一般是具有相同或类似项目投资、建设及运营管理经 验的专业投资人，在公司管理制度设计、提高运转效率等方面经验丰 富，大幅度提高公司运营效率的几率较大。
本项目采用PPP模式，引入市场机制，有利于推动政府的发展规 划、服务监管与企业创新动力、管理效率的有机结合；有利于减轻财 政支出压力，降低地方政府债务风险；有利于提高项目运营维护保障 能力，促进项目的顺利实施。
（4）采用PPP模式可以促进创新和竞争
PPP模式中社会资本参与项目能推动项目设计、施工、设施管理 过程等方面的革新，提高办事效率，传播先进管理理念和经验。政府 可以从繁重的事务中脱身出来，从过去基础设施公共服务的提供者转 变为监管者角色。在保证工程质量的同时，从投资中解放出来，降低 政府负债，减轻政府财政预算方面的压力。
本类型项目在设计、建设、运营维护等方面已经比较成熟，不缺 乏有丰富管理以及运营经验的社会资本，因此在政府通过公开采购方 式选择社会资本时也可以充分体现项目市场的竞争本质。
项目公司由社会资本方全资控股，非常有利于激发社会资本方的 创新发展。项目公司能按照现代化企业的经营理念来制定制度、执行
制度。企业的高效管理、合理的奖惩竞争机制一定能促进本项目的创 新，在项目公司内部形成一个合理、公平的竞争环境。
总体而言，通过以上分析可知，本项目前景乐观，对社会资本也 有较大的吸引力，可以采用PPP模式进行操作，并且采用PPP模式与政
8
府传统采购模式相比可以增加供给、优化风险分担、提高运营效率、 促进创新和竞争。
3. 采用 PPP 模式运作的意义
当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要 求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实
践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家
确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理 能力、构建现代财政制度具有重要意义。
（1）本项目采用 PPP 模式，引入市场竞争机制，有利于促进政府的发展规划、服务监管和企业的创新动力、管理效率的有机结合； 有利于在基础设施与公用事业领域创新投融资机制，加快城市建设投融资体制改革，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营；有利于减轻财政支出压力，降低地方政府债务风险；有利于提高项目建设的保障能力，促进项目的顺利实施。
（2）采用 PPP 模式可以增加供给
PPP 模式有利于加快公共基础设施供给，将政府短期内无法承担的初始投资转化为社会资本投资和政府或使用者的长期付费，从而增 加各领域基础设施供给服务，降低政府财政负担。本项目采用 PPP 模 式进行运作，能充分整合社会资本和政府资源用于基础设施和公用事 业建设。良好的资源整合和风险分担模式，能有效调动各方投资积极 性，充分发挥各方优势，最终完成社会基础设施的提供。采用 PPP 模
9
式，本项目能在短期内完成项目建设，并投入使用，加快了基础设施 和服务的提供，带来的社会效益巨大。
（3）采用 PPP 模式可以优化风险分担
PPP 模式在项目初期就可以合理调节社会资本出资比例，解决项目整个生命周期中的风险分配。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了社会资本风险。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。从运作程序看，PPP 模式包括选 择项目合作公司、确立项目、成立公司、招投标和项目融资、建设、 运营维护及移交等环节。PPP 模式的操作规则使社会资本可参与到包括建设项目的确认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个项目运行周期中，有效地实现了对项目建设与运营维护的控制，从而有利于降低项目建设投资风险，较好地保障国家与社会资本各方利益。
二、项目投资结构
（一）项目公司股权结构
本项目拟由社会资本出资设立项目公司，项目公司的注册资本金 为投资总额的 20%，即 2259.05 万元的，该注册资本金全部由社会资本出资，社会资本享有项目公司 100%的股权。
（二）项目公司投融资结构
本项目涉及的总投资额拟为 11294.10 万元，本项目设置项目资
10
本金为 2259.05 万元，占通过 PPP 模式解决的投资总额 11294.10 万元的 20%，该部分资本金全部由社会资本以自有资金出资，剩余的 9035.05 万元由项目公司通过银行贷款等合法途径融资解决，贷款利率 4.9%。
三、项目特许经营权
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委 2015
第 25 号令）第三条的规定，政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织特许经营基础设施和公用事业，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设 运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
本项目按 PPP 模式进行操作，通过公开招标方式采购社会资本， 组建项目公司，政府方授予项目公司特许经营权，对本项目进行投资、 建设、运营和移交。
结合行业特点、所提供公共产品和服务需求、项目生命周期、投 资回收期等综合因素，本项目拟授予项目公司特许经营期限为 30 年 （含建设期）。项目运营期限届满后项目公司按照约定退出运营并完
成项目资产交接。
本项目特许经营权的授予流程如下：
1.行业主管部门或政府授权部门（以下简称项目提出部门）根据
经济社会发展需求以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建 议等，提出项目实施方案
2.项目提出部门委托第三方机构开展特许经营可行性评估（行业
11
分析与评估报告），完善项目实施方案。
需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政 部门负责开展相关工作。
3.项目提出部门会同项目有关各部门审查项目实施方案，认为可 行的，各部门应出具书面审查意见。
项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授 权部门审定特许经营项目实施方案。
4.县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负 责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围
5.实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，经过招标、竞 争性谈判等竞争方式选择特许经营者。
6.实施机构与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。
需要成立项目公司（SPV）的，实施机构与依法选定的投资人签 订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司（SPV），在项 目公司（SPV）成立后与项目公司（SPV）签订特许经营协议。
四、社会资本方回报
（一）社会资本方回报测算目标
本项目拟以社会资本方为单独核算主体，通过可知、预测或假设 的相关指标，测算出社会资本方的投资收益和投资回报情形。
（二）社会资本方回报测算前提
本次测算是基于投资估算以及各项假定条件的基础上进行的。基 本前提和假定条件包括:
1. 项目总投资
12
本项目涉及到的总投资额拟为 11294.10 万元。2. 项目资金结构
本项目由中标社会资本在某某营镇独资成立项目公司，项目资本金为通过 PPP 模式解决的投资总额的 20%，即中标社会资本投资项目资本金与债务资金比例为 20%：80%，即项目资本金为 2259.05 万元， 中标社会资本方独资组建项目公司，注册资本为 2259.05 万元。项目 资本金与中标社会资本投资总额之间的差额 9035.05 万元通过项目公司融资解决，社会资本方承担融资责任。
3. 项目合作期限
本项目设置合作期限 30 年，建设期为 6 个月，运营期为 30 年。
4. 项目运作方式
本项目拟采用政府和社会资本合作（PPP）模式下的
BOT（建设-
运营-移交）方式运作，由中选的社会资本独资注册成立项目公司
（SPV），由项目公司负责项目的建设、运营和移交。
5. 项目回报机制
根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通 知》（财金[2014]113 号）识别本项目适用使用者付费模式。项目公 司取得投资回报的资金来源包括居民采暖费、商业采暖费、入网费及
专项补助资金。因此，本项目的回报机制为“使用者付费”。
6. 相关配套安排
（1）供地
本项目属市政工程的范畴，管道大部分敷设在现有道路中间或者 道路某侧车道，少部分敷设在路标绿化带，对现有的建、构筑物不造 成影响，不需要征地，只需要在适当部位做好防护措施即可安排施
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工。施工组合场及材料堆放区选择比较灵活，可以利用某某县城区现 有空地。
（2）施工用水
施工用水可以从热网沿线周围市政道路边的供水管网取水口临 时取水。
（3）施工用电
施工用电可以从热网沿线周围的市政变电站引接。同时，施工单 位应配备一定数量的柴油发电机，以保证施工用电。
（4）施工通讯
当地已被电讯系统覆盖，施工通讯与电讯系统连接即可。
（5）施工用汽
施工期间不设专用的制氧站或乙炔站, 依靠外购等方式解决。施工现场采用集中、散瓶相结合的供气方式。施工用的压缩空气由移动 式空压机供应，以满足施工期间用汽。
7. 项目运营
（1）运营总收入
项目公司运营总收入包括居民采暖费、商业采暖费、入网费及专 项补助资金。
（2）运营维护成本
运营成本包括外购原材料费、外购燃料及动力费用、工资及福利 费、修理费及其他费用组成。
1）外购原材料费平均每年 19.87 万元；
2）外购燃料及动力费用平均每年 1247.69 万元；
3）工资及福利费平均每年 96 万元；
14
4）修理费用平均每年 224.95 万元；
5）其他费用组成平均每年 275.00 万元。
综上所述，运营成本年均合计 1863.51 万元。
8. 税收政策
财政部、国家税务总局联合发布《关于供热企业增值税 房产税城镇土地使用税》优惠政策的通知（财税[2016]94 号），为保障居民供热采暖，经某某院批准，明确“三北”地区供热企业（以下简称供热企业）增值税、房产税、城镇土地使用税政策。文件中提出“自 2016 年 1 月 1 日至 2018 年供暖期结束，对供热企业向居民个人（以下统称居民）供热而取得的采暖费收入免征增值税。”
本项目中，项目公司提供供暖服务，缴纳暖气增值税税率为 13%。
9. 总成本费用
本项目总成本由运营成本、财务费用、折旧摊销、税金及附加组 成，详见下表：
总 成 本 费 用 表
单位 （ 万元）
）
年度项目
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
*年数
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
运营成本合计
1,199.23
1,307.84
1,307.84
1,628.14
1,740.62
1,740.62
1,742.83
1,742.83
1,742.83
1,745.04 外购原材料费
14.59
7.30
7.30
10.94
10.94
10.94
13.13
13.13
13.13
15.32
外购燃料及动力费
1,009.18
1,009.18
1,009.18
1,178.04
1,178.04
1,178.04
1,178.04
1,178.04
1,178.04
1,178.04 工资及福利费
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
维修费用
0.00
112.61
112.61
112.61
221.97
221.97
221.97
221.97
221.97
221.97
其他费用
79.46
82.75
82.75
230.55
233.67
233.67
233.69
233.69
233.69
233.71
15
其他制造费用
11.20
14.49
14.49
16.22
19.34
19.34
19.36
19.36
19.36
19.38
其他营业费用
11.05
11.05
11.05
33.08
33.08
33.08
33.08
33.08
33.08
33.08
其他管理费用
57.21
57.21
57.21
181.25
181.25
181.25
181.25
181.25
181.25
181.25 税金及附加
19.40
19.40
19.40
19.37
19.37
19.37
19.34
财务费用
3.51
198.77
188.76
180.05
327.40
304.67
280.83
255.82
229.58
202.07 固定资产折旧
171.08
171.08
171.08
344.76
344.76
344.76
344.76
344.76
344.76 无形资产摊销
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
合计
1,286.41
1,761.36
1,751.35
2,082.34
2,515.85
2,493.12
2,471.46
2,446.45
2,420.21
2,394.88
年度 项目
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
*年数
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
运营成本合计
1,745.04
1,747.25
1,747.25
2,001.63
2,042.74
2,045.69
2,045.69
2,048.64
2,048.64
2,048.64 外购原材料费
15.32
17.51
17.51
20.43
20.43
23.35
23.35
26.27
26.27
26.27
外购燃料及动力费
1,178.04
1,178.04
1,178.04
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75 工资及福利费
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
维修费用
221.97
221.97
221.97
221.97
261.94
261.94
261.94
261.94
261.94
261.94
其他费用
233.71
233.73
233.73
332.48
333.62
333.65
333.65
333.68
333.68
333.68 其他制造费用
19.38
19.40
19.40
20.96
22.10
22.13
22.13
22.16
22.16
22.16
其他营业费用
33.08
33.08
33.08
46.92
46.92
46.92
46.92
46.92
46.92
46.92
其他管理费用
181.25
181.25
181.25
264.60
264.60
264.60
264.60
264.60
264.60
264.60 税金及附加
19.34
19.30
19.30
32.85
32.85
32.80
32.80
32.76
32.76
32.76
财务费用
173.20
142.92
111.15
79.04
75.08
7.58
7.58
7.59
7.59
7.59
固定资产折旧
344.76
344.76
344.76
344.76
447.90
447.90
447.90
447.90
447.90
447.90
16
无形资产摊销
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
合计
2,366.00
2,337.91
2,306.13
2,541.95
2,682.23
2,617.64
2,617.64
2,620.56
2,620.56
2,620.56
年度项目
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
2046
*年数
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
运营成本合计
2,048.64
2,048.64
2,048.64
2,048.64
2,048.64
2,048.64
2,048.64
2,048.64
2,048.64
2,048.64 外购原材料费
26.27
26.27
26.27
26.27
26.27
26.27
26.27
26.27
26.27
26.27
外购燃料及动力费
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75
1,330.75 工资及福利费
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
96.00
维修费用
261.94
261.94
261.94
261.94
261.94
261.94
261.94
261.94
261.94
261.94
其他费用
333.68
333.68
333.68
333.68
333.68
333.68
333.68
333.68
333.68
333.68 其他制造费用
22.16
22.16
22.16
22.16
22.16
22.16
22.16
22.16
22.16
22.16
其他营业费用
46.92
46.92
46.92
46.92
46.92
46.92
46.92
46.92
46.92
46.92
其他管理费用
264.60
264.60
264.60
264.60
264.60
264.60
264.60
264.60
264.60
264.60 税金及附加
32.76
32.76
32.76
32.76
32.76
32.76
32.76
32.76
32.76
32.76
财务费用
7.59
7.59
7.59
7.59
7.59
7.59
7.59
7.59
7.59
7.59
固定资产折旧
447.90
447.90
447.90
447.90
447.90
447.90
447.90
447.90
447.90
447.90 无形资产摊销
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
83.67
合计
2,620.56
2,620.56
2,620.56
2,620.56
2,620.56
2,620.56
2,620.56
2,620.56
2,620.56
2,620.56
（三）社会资本方回报测算结果
本项目回报收入包括供暖收入、入网费及专项补助资金。
本项目居民采暖费价格暂按 26 元/㎡年（含税）计算，商业采暖
17
费价格暂按 30 元/㎡年（含税）计算。本项目现有热用户入网费按
15 元/㎡收取，新建建筑入网费按 70 元/㎡收取，入网费随用户的增加逐年收取。
18
第二章
PPP 财政承受能力论证总体思路
一、财政承受能力论证依据
（一 ）
国 家 相 关 法律 法 规 、 规 划 和 产业 政 策
1．财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论 证指引》的通知（财金[2015]21 号）
2．某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导 意见》（国发[2014]60 号）
3．某某院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]
43 号）
4．国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 （ 发 改 投 资 [2014]2724
号 ）
5．国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》
6．财政部《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》
（财金[2014]113 号）
7．财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的 通知》（财金[2014]76 号）
8．财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财 库[2014]215 号）
9．财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的 通知》（财金[2014]112 号）
10．建设部《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和 国建设部令第 126 号）
19
（二）地方相关法律法规、规划和产业政策
1. 《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见》(冀政〔2014〕125 号)
2. 《唐山市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）
模式的实施意见（试行）》（唐政发[2015]8 号）
3. 《某某县人民政府关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）
模式的实施意见（试行）》（迁政发[2015]13 号）
4. 《唐山市供热管理办法》（唐政发[2013]2 号）
二、财政承受能力论证思路
按照财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论 证指引》的通知（财金[2015]21 号）操作，论证流程图如下：
20
21
第三章
项目生命周期财政承受能力分析
依据《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导 意见》（国发[2014]60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、《财政部关于 印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金
[2014]113 号）和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金[2015]21 号）的有关政策、精神、指引和方法，现对本项目财政承受能力进行论证。
PPP 项目财政承受能力论证是为了更好的明确识别、测算政府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据,是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估、信息披 露和结论等五个部分。
一、责任识别
PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、财政补贴、风险承担、配套投入等。
1. 股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的 情况下，政府承担的股权投资支出责任。
2. 财政补贴支出责任
财政补贴支出责任是指在 PPP 项目建设、运营期间，政府承担的直接付费责任或对可行性缺口进行财政补贴。
22
3. 风险承担支出责任
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财 政或有支出责任。如因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，产 生财政或有支出责任。
4. 配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供项目配套工程等其他投入责任。
二、支出测算
支出测算主要是综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率 等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
1. 股权投资支出
股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构 合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入， 应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：股权投资支出=项目 资本金×政府占项目公司股权比例。
本项目由政府和社会资本方按照 0%：100%的股权比例出资组建项目公司，即政府出资 0 万元，社会资本方出资 2259.05 万元。
故政府承担的股权投资支出责任=0 万元
2. 运营补贴支出
本项目属于经营性项目，适宜采取使用者付费模式取得项目合理 投资收益。根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证 指引》（财金[2015]21 号）文件，运营期间的使用者付费收入足够覆盖运营成本，所以不需要政府额外付费。
3. 风险承担支出
23
在本项目建设及运营期间，如出现由于政治政策变化、法律环境 改变等因素产生的风险，不排除政府须承担法律规定或合同约定的相
应风险和责任，但该等风险和责任基本不属于本项目可以预见或测算 的特定风险，且发生的情景和概率相对较低。
具体而言，根据国际上的历史数据统计，澳大利亚 PPP 项目采购的平均转移风险价值在项目总价值的 8%左右，而英国的转移风险平均值为 12%。综合两国的数据，将 10%作为该项目的可转移风险承担比例。通常可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例为70%-85%，因此该项目的风险承担比例为 13%，其中自留风险承担比例 3%。计算过程详见自留风险承担成本计算表。
自留 风 险 承 担 成 本 计算表
单位 （ 万元）
）
年度
项目
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
*年数 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
建设成本 4,961.34
4,515.69
运营成本 1,202.74 1,677.69 1,667.68 1,998.67 2,432.18 2,409.45 2,387.79 2,362.78 2,336.54 2,311.21 折现率 5.00%
5.00% 5.00%
5.00% 5.00%
5.00% 5.00%
5.00% 5.00%
5.00%
折现系数 0.9524
0.9070 0.8638 0.8227 0.7835
0.7462 0.7107 0.6768 0.6446 0.6139
折现值 5870.55 1521.72 1440.61 5359.38 1905.68 1797.97 1696.96 1599.22 1506.16 1418.88 自留风险承担比例 3.00%
3.00% 3.00%
3.00% 3.00%
3.00% 3.00%
3.00% 3.00%
3.00%
自留风险承担成本 176.12
45.65 43.22
160.78 57.17
53.94 50.91
47.98 45.18
42.57
年度项目
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
*年数 11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
建设成本
1,650.22
运营成本 2,282.34 2,254.24 2,222.47 2,458.28 2,598.57 2,533.97 2,533.97 2,536.89 2,536.89 2,536.89
24
折现率 5.00%
5.00% 5.00%
5.00% 5.00%
5.00% 5.00%
5.00% 5.00%
5.00% 折现系数 0.5847
0.5568 0.5303 0.5051 0.4810
0.4581 0.4363
0.4155 0.3957 0.3769 ...
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