某某经济开发区基础设施暨云制造小镇
PPP 项目财政承受能力论证报告
财政承受能力论证报告
目
录
第一章 项目概况 ......................................1 一、项目基本情况 ..................................1 二、经济技术指标 ..................................5 三、采用 PPP 模式运作的必要性和可行性 ............. 18 四、项目 PPP 模式核心要素 ......................... 24 第二章 财政承受能力论证总体思路 ...................... 34 一、财政承受能力论证依据 ......................... 34 二、财政承受能力论证的目的 ....................... 35 三、财政承受能力论证思路 ......................... 35 第三章 政府支出责任识别 ............................. 38 一、股权投资支出责任 ............................. 38 二、运营补贴支出责任 ............................. 38 三、风险承担支出 ................................. 38 四、配套投入支出 ................................. 49 第四章 政府支出责任测算 ............................. 50 一、股权投资支出测算 ............................. 50 二、运营补贴支出测算 ............................. 50 三、风险承担支出测算 ............................. 53 四、配套投入支出测算 ............................. 54 五、政府支出责任汇总 ............................. 54 第五章 财政承受能力评估 ............................. 56 一、财政预算收支能力评估 ......................... 56
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二、行业和领域均衡性评估 ......................... 68 第六章 财政承受能力论证结论 ......................... 70 附 表 ............................................ 72
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第一章
项目概况
一、项目基本情况
（一）项目名称
某某经济开发区基础设施暨云制造小镇 PPP 项目（以下简称“本项目”）。
（二）所属行业领域
本项目属于城镇综合开发（城镇化建设）类项目。
（三）项目性质
本项目为新建项目。
（四）项目背景
涿州市地处华北平原，位于某某省中心区域，北京西南部，作为某某省重点县市，于 2018 年 3 月成功入选新型城镇化与城乡统筹示范区试点。某某某某经济开发区位于“全国发展改革试点镇” 松林店镇，地处涿州市南部，距北京市中心 72 公里。京广铁路、107 国道纵贯南北，京珠、廊涿、张涿高速公路在此交汇并留有出口，是连接京港澳、京昆、廊涿等多条高速公路的重要交通枢纽。2011 年经省政府批准为“省级工业聚集区”和“某某省新型工业化产业示范基地”，2014 年 1 月更名为“某某某某经济开发区”（以下简称“松开区”）。
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图 图
1-1 松林店经济开发区区位图
涿州市作为某某省环首都经济圈的重要支点，未来发展中将进一步突出管理、流通、信息和区域经济新兴产业示范区功能。根据涿州市最新城市规划，松林店镇的区域定位为工业型城镇，以发展现代加工制造业为主，重点发展汽车零配件、机械加工和装配、精细化工等产业。同时充分挖掘三国历史文化资源，发展商贸和旅游文化产业， 成为市域南部的工贸中心和工业型城镇，担负起辅佐中心城市的职能。
松开区借助便利的外部交通环境优势，立足京津地区产业转移带来的重大机遇，提升发展高端装备制造业，着力打造以物联网为核心、以互联网为手段的云制造产业，建设云制造产业园，争取将松开区打造成为京南地区独具特色的云制造小镇。松开区必须要以推进新型城市化建设为目标，对接国内优秀园区的建设标准，持续完善城市路网、供水供电、商务配套等基础设施建设，推动“云、网、端”信息化设施上新台阶，积极营造绿色生产生活空间，为松开区“云制造小镇”建设
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创造良好条件。同时，还对推动松开区经济持续、健康、快速发展具有重要的意义。只有具备完善的基础设施，形成良好的产业优势和经济文化竞争力，提升城市功能和形象，才能吸引更多的资金投入，实
造小镇”概念为指导，在本项目中融入云平台中心建设内容，为松林店经济开发区云制造产业发展提供硬件及软件基础条件。
现经济的快速增长。松开区近期以配建云制造小镇基础设施及配套服 务为主，搭建运作平台。
图 图
1-2 云制造产业园区位图
产业发展的前提势必要求相应基础设施建设的配套完善，松开区 秉承“筑巢引凤”的发展理念，计划逐步完善园区功能配套，以“云制
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图 图
1-3 “ 云制造小镇” 云平台中心平面布置图
本项目符合建设松林店镇云制造小镇的总体战略部署，是切实体现某某新时代中国特色社会主义建设理论所强调的“建设生态文明，打造美丽中国”的内在要求；是实现涿州市城市总体规划的重要
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组成部分，是促进城镇化进程的现实需要。
二、经济技术指标
（一）建设内容及规模
某某经济开发区基础设施包括市政道路设施、绿地设施及公共服务设施。依据《某某某某经济开发区控制性详细规划》， 松开区市政道路基础设施包括 35 条道路，合计长度约 61.22km；绿地设施包括 4 个综合公园、3 个带状公园、街旁绿地及防护绿地，总用地面积约 1564 亩；公共服务设施包括文化设施、教育设施、体育 设施、医疗卫生设施、社会福利设施及其他，总用地面积约 424 亩。松开区基础设施涵盖类型之多，建设规模之大，涉及范围之广， 集中建设困难较大，宜采用分期建设。根据城市用地敏感度、重大项目建设和产业发展情况，松开区基础设施计划分两期建设，本 PPP 项目建设内容为松开区基础设施一期，其建设内容与规模如下：
主要包括市政道路 12 条，合计长度 20.40km；其中主干路 5 条， 合计长 12.39km；次干路 2 条，合计长 2.83km；支路 5 条，合计长 5.18km。综合工业西路综合管廊（学校街-楼桑庙街）示范段共计 1133m；绿地设施共计 865889m 2 ，其中防护绿地占地面积 516296m 2 ， 公园绿地包含两个主题带状公园、两个综合公园及街旁绿地，合计占地面积 349593m 2 ；公共服务设施包含综合文化中心、创业大楼，建筑面积合计 72782m 2
及配套公共环卫设施，其中综合文化中心、创业大楼拟采用装配式建筑；在创业大楼内建设云平台服务中心，建设面积为 2170.56 m 2 ； 园区内现有部分道路排水路管网改造。
通过本项目的建设实施，能进一步完善松林店经济开发区的基础交通网，推动产业规划的落实与发展，显著改善人居环境；同时明显
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二期建设内容将根据园区发展情况，围绕《河北涿州松林店经济 开发区控制性详细规划》中基础设施建设内容，完备云制造小镇相关 配套功能。
（二）项目建设地点
本项目位于涿州松林店经济开发区内，具体范围为：西至 107 国 道，东至涿新东路，北至楼桑庙街，南至新松高路，园区总用地面积 为 1141.11 公顷。
增强涿州市和松开区经济实力与生产水平，更好地承担非首都功能产业疏散点职能，呼应对接雄安新区建设；合作期满后，松开区将成为产业聚集，城市功能完善，生态环境优美的现代化新城。
图 图
1-4 项目建设地点示意图
（三）主要建设指标
根据《某某经济开发区基础设施暨云制造小镇 PPP 项目可行性研究报告》，本项目主要建设指标如下：
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表 表
1-1 主要建设指标
序号 项目名称 建设规模 单位 备注 一 市政道路 563876 m 2 合计路长 20.40km 1 主干路 406320 m 2 主干路 5 条，合计路长 12.39km 2 次干路 68016 m 2 次干路 2 条，合计路长 2.83km 3 支路 89540 m 2 支路 5 条，合计路长 5.18km 4 排水管网改造 30 km
二 综合管廊示范段 1133 m 工业西路 三 防护绿地 516296 m 2 占地面积 四 公园绿地 349593 m 2 占地面积 1 综合公园 78268 m 2 楼桑公园、电厂公园 2 主题带状公园 153709 m 2 2 个带状公园 3 街旁绿地 117616 m 2
五 中水系统
与公园绿地工程结合实施 1 前置湿地 100 亩
六 公共设施及其他
1 综合文化中心 43940 m 2 建筑面积（拟采用装配式建筑）
2 创业大楼 28842 m 2 建筑面积（拟采用装配式建筑）
2.1 云平台中心 2170.56 m 2 建筑面积 3 公共厕所 5 个
注：① 纳入市政道路项目范围的配套工程包括交通工程、再生水工程、排水工程、绿化工程、照明工程； ② 本项目拟在绿地公园建设中融入公园湿地相关内容，利用松开区污水处理厂的出厂中水，结合绿地工程打造园区水环境。
（四）项目运维内容
本项目初步确定项目公司的运维内容主要包括道路（绿道）养护、综合管廊养护、综合文化中心及创业大楼的物业管理、公园绿化养护、配套设施养护。本次实施方案的运维成本、绩效考评以道路（绿道）
养护、综合管廊养护、综合文化中心、创业大楼及云平台中心的经营和后勤管理、公园绿化养护、配套设施养护等边界范围进行确定。本项目实际运维中，运维范围可由政府方根据当时运维体系进行适当调整。
（1）道路（含绿道）养护包括道路设施的检查评价、养护工程
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和技术档案管理。养护范围包括车行道、人行绿道、路基。项目公司通过日常巡查、定期检测和特殊检测评价道路状况，制定相应的养护对策。按照工程性质、规模、工程量等，本项目运维范围内的道路养护为日常维护性保养及小修。车行道发生裂缝、拥包、车辙、啃边、坑槽、沉陷、松散、泛油等现象（病害）时应及时进行裂缝处治、坑槽修补、路面局部铣刨、修补基层、重铺面层等维修养护，人行绿道发生裂缝、松动变形、残缺等现象时应及时进行基层维修、路面砖维修、填补平整、重新铺砌等维修养护，路基产生翻浆、沉陷、空洞、塌陷、滑移等现象应及时进行相应现象治理后再进行面层结构的恢复。
上述运维养护包括日常保养小修和中修，具体运维内容详见运营绩效考核机制相关附件。
（2）综合管廊养护包括管廊及消防、监控等附属设施检测评估、养护工程及建立档案资料。养护范围包括管廊顶板、内壁、阀门、栏杆、伸缩补偿器、支墩、附件等。项目公司通过经常性检查、定期检测和特殊检测评估管廊技术状况，制定相应的养护对策。按照工程性质、规模、工程量等，本项目运维范围内的管廊养护为日常维护性保养及小修。管廊内壁发生铺装层损坏、脱落、麻面、裂缝、拥包、防水层损坏等现象时应及时维修养护，栏杆等附件发生退色、脱皮、变形、断裂、残损等现象时应及时进行清除、恢复、修补等维修养护， 伸缩装置发生堵塞、渗漏、变形、开裂等时应及时进行清理、维修和更换，支墩发生剥落、变形、风化、裂缝、倾斜等现象应及时进行清理补砌、修补、加固等维修养护。运营内容包括对所建设的综合管廊的日常清扫及运营工作。
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（3）建设内容中公园、绿道、创业大楼、综合文化中心、配套停车场等的维养经营及物业管理工作由项目公司负责；运营内容包括项目商业运营设施（即公园内游乐及商业设施、综合文化中心、创业大楼及配套商业设施、广告位、停车场等），通过项目公司的运营获取一定运营收入（使用者付费）。
（4）云平台为“云制造小镇”的基础数据库建设工程，运营内容包括政府“雪亮工程”运维，为园区提供一流的云平台管理服务；为各个行业领域、政务信息化和民生改善提供一流的数据存储与信息服务。
（5）其余养护内容包括但不限于日常路面清扫、洒水、冬季日常性和应急性的防滑除雪工作及路灯、照明、供配电设施、排水设施、交通标志标线、交通信号设施、交通监控设施、景观、绿化、亮化等， 其维养经营工作由项目公司负责。
（五）项目建设期
根据项目建设内容、土地报批手续要求，本项目拟设定建设期三年（含征拆、项目开工前准备时间），计划于 2018 年开工建设。
（六）项目总投资与资金来源
1、项目总投资 根据政府方提供的可研报告批复及项目相关资料，本项目总投资为 367011.66 万元，项目总投资估算详见表 1-2 所示。项目最终总投资以政府部门认可的竣工决算审计为准。
表 表
1-2 项目总投资构成表
序号 项目名称 估算费用（万元）
占比（%）
一
工程费用 189109.69 51.53% 二
工程建设其他费用 134252.89 36.58% 三
预备费 22629.01 6.17%
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四
建设期利息 20852.95 5.68% 五
铺底流动资金 167.12 0.05% 六
总投资 367011.66 100.00%
2、项目资金来源 本项目采用 PPP 模式筹建，按照 PPP 运作模式要求和本项目特点，采用由政府出资代表与社会资本合资组建 PPP 项目公司（SPV）， 项目公司负责松林店经济开发区园区公共基础设施建设 PPP 项目的投资、勘察设计、建设、运营维护、移交等服务，通过使用者付费及必要的政府可行性缺口补助费获得合理回报。本项目估算总投资 367011.66 万元，项目建设资金来源于项目公司自有资金及外部融资。根据某某经济开发区基础设施暨云制造小镇 PPP 项目相 关资料和《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51 号），本项目资本金占项目总投资的比例为 20%， 其余 80%的资金以项目公司作为融资主体向金融机构融资获得。
（七）建设目标
通过项目的实施，搭建松开区主要路网，为松开区发展提供一体化的交通运输条件；公共基础设施的建设，为松开区沿线土地开发等提供所需的基本配套条件；公共服务设施体系的建设，为松开区居民和产业工人提供日常生活所需的教育、医疗、文娱等配套服务；打造绿地系统，为松开区内营造良好的生态环境，符合生态园区建设的要求。本项目是提高松开区公共服务水平，加快松开区产业经济建设步伐的需要。同时作为松开区重要的一部分，在整个松开区建设中起着决定性作用，是松开区腾飞发展的基石。
充分利用涿州市现有的交通、文化、自然景观等资源优势，将松开区打造成为具有高品质、富有当地文化特色的园区，进一步完善和
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增加当地市民可游玩休憩的公共场所，打造园区水系，大幅度提高涿州市城市形象和品位，满足人民群众对生活品质、生态环境质量日益增长的需求，增强城市综合实力、竞争力和辐射带动功能，促进整个园区经济、社会协调发展，为松林店经济开发区“云制造小镇”建设创造良好条件。
“云制造小镇”云平台建设立足松林店镇，面向某某省、北京市及全国，汲取国际、国内云制造平台建设、运营的经验，为园区提供一流的云平台管理服务；为各个行业领域、政务信息化和民生改善提供一流的数据存储与信息服务。初步实现“一个园区、两种运营模式、三大云计算服务”的“123”战略目标。将松林店经济开发区打造成以 “云制造”为基础的服务型园区。
（八）项目前期工作
本项目前期推进工作由某某经济开发区管委会负责，根据 《某某某某经济开发区总体规划（2016—2030）》、《某某某某经济开发区控制性详细规划》编制了《某某经济开发区基础设施暨云制造小镇 PPP 项目可行性研究报告》，目前项目可行性研究报告已获批。
（九）项目产出说明
本项目产出主要包括两个层次，第一个层次为本项目的直接产出，包括市政道路、绿化公园、综合管廊、公共服务设施及配套环卫设施等公共产品和公共服务。第二个层次，本项目为云制造小镇提供相关配套基础设施产生的经济社会效益。
1 、项目直接产出
公共产品为符合国家工程质量标准的市政道路、综合管廊、绿化
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公园、公共服务设施、云平台中心及配套环卫设施等工程。公共服务为工程提供符合相关运维标准的运营维护服务。公共产品达到的建设标准以及相应的运营维护标准主要如下：
（1）市政道路 本项目新建市政道路共计 12 条，合计长 20.40km。其中主干路 5 条，包括新松高路（107 国道—涿新东路）、学校街（工业西路—楼桑铺村）、学校街（楼桑铺村—涿新东路）、工业西路（楼桑庙街— 学校街）、涿新东路（学校街—新松高路）、公园街（三义路—纬十一路），合计长 12.39km；次干路 2 条，分别为工业路（楼桑庙街- 松高路）、镇东路（公园街-学校街），合计长 2.83km；支路 5 条， 包括纬十一路（楼桑庙街—学校街）、经三路（纬五路-纬十一路）、纬五路（公园街-学校街）、纬六路（公园街-学校街）、纬七路（公园街-学校街），合计长 5.18km。
工程质量标准：符合《城镇道路工程施工与质量验收规范》 （CJJ1-2008）、《城市道路照明工程施工及验收规程》（CJJ89-2012）、 《园林绿化工程施工及验收规范》（CJJ82-2012）、《给水排水管道工程施工及验收规范》（GB50268-2008）、《公路建设项目环境影响评价规范》（JTGB03-2006）、《公路环境保护设计规范》（JTG B04-2010）、《建筑施工安全检查标准》（JGJ59-2011）和《公路工程施工安全技术规范》(JTGF9—2015）、《公路沥青路面施工技术规范》(JTG F40-2004）等国家工程质量标准和规范。
运营维护标准：符合《城市道路管理条例》（某某院令 198 号）、 《城镇道路养护技术规范》（CJJ36-2006），道路标识标线、绿化、路灯以及雨污水管网运营等国家、某某省及当地政府相关规定及标
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准。
（2）综合管廊 本项目新建工业西路（学校街-楼桑庙街）综合管廊示范段，总长 1133m。管廊类型为二舱矩形断面，入廊管线包括：给水、再生水、天然气、电力、通信。其中天然气管道单独成舱，给水管道、再生水管道等纳入综合舱。
项目建设应执行的工程质量标准包括但不限于：符合《 城市综合管廊工程技术规范》（GB50838-2015）、《城市工程管线综合规划规范》 （GB50289-98）、《城市综合管廊工程投资估算指标》 （ZYA1-12 （10）-2015）（试行）、《给水排水管道工程施工及验收规范》 （ GB50268-2008 ）
、 《 通 信 管 道 工 程 施 工 及 验 收 规 范 》
（ GB50374-2006 ）
、《城市供热管网工程施工及验收规范》 （CJJ_28-2004）、《电力建设施工及验收技术规范（管道篇）》 （DL5031-94）等国家工程质量标准和规范。
运营维护标准：
符合《城市综合管廊工程技术规范》（ GB 50838-2012）、《综合管廊工程理论与实践》等相关技术标准。
（3）绿地公园 本项目新建绿地工程包括公园绿地（综合公园、带状公园和街旁绿地）、防护绿地。绿地设施与水生态系统相结合，共同打造松开区优良环境，提升松开区整体形象。
项目建设应执行的工程质量标准包括但不限于：《园林绿化工程施工验收规范》（CJJA382-2012）、《景观施工图绘图规范》（施工图分册）、《建筑装饰装修工程质量验收规范》（GB50210-2011）、 《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2013）、《园林园
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建工程规范》、《园林古建工程技术操作规程》《水利风景区规划编制导则》 （SL-471-2010）、《国家湿地公园评估标准》 （LY/T 1754-2008）、 《国家湿地公园建没规范》（LY/T 1755-2008）等规定的园林景观、公园建设的验收标准。
运营应执行的法律法规政策规范包括但不限于：《中华人民共和国价格法》（1997）、《旅游统计管理办法》（国家旅游局令第 10 号）、《旅游景区质量等级的划分与评定》（修订）（GB/T17775－ 2003）、《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）等法律法规、规章制度、政策规范管理运营项目，为前来的市民、游客提供优质的服务。
（4）公共服务设施 本项目新建综合文化中心，创业大楼，设置展览厅、会议中心、室外展场等现代会展设施，打造完善的松开区综合体，推动“云、网、端”信息化设施上新台阶，为云制造小镇实现跨越式发展创造良好条件。
项目建设应执行的工程质量标准：《建设工程质量管理条例》（某某院令第 279 号）、《工程建设标准强制性条文-房屋建筑部分》(2013 年版)、《建筑装饰装修工程质量验收规范》（GB50210-2011）、《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2013）、《建筑施工安全检查标准》（JGJ59-2011）、《室内空气质量标准》（GB/T18883-2002）
等规定的公共建筑工程质量验收标准，做到一次性验收合格。
项目运营应执行的技术标准：《城市道路公共服务设施设置与管理规范》（DB/T500-2016），《城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准》（DGJ08-55-2006），《物业管理法规》，《保定市物业
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管理办法》，《环境空气质量标准》（GB3095-2012）、《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）、《声环境质量标准》（GB3096-2008）、 《污水综合排放标准》（GB8978-2006）（国家建设部、环境保护总局、科技部，2000 年 6 月）等，符合国家环保相关规定，接受环保部门的监督；《公共文化体育设施条例》、《体育场馆运营管理办法》及物业相关规范，符合国家文体场馆设施运营相关规定，接受文体局等相关部门的监督。
（5）云平台中心 在创业大楼内建设“云制造小镇”云平台中心，搭建公共数据平台、资源管理平台、节能管理平台、数字化安全监管平台、、应急管理平台、发展趋势分析平台、交易创新平台、呼叫中心平台、人才培训平台为一体的综合云平台服务中心，同时将政府的“雪亮工程”与本平台相结合，整合资源，充分发挥云平台的潜在价值。
依据中共中央办公厅 某某院办公厅印发《国家信息化发展战略纲要》总指导，云平台建设运营维护符合统一的数据框架、专题数据标准、服务应用规范和技术规范等，保证数据在一致的标准下能够实现服务与交换应用，应用系统和信息服务系统开发依据统一的技术规范开展工作，其中“雪亮工程”建设运营应符合《公共安全视频监控联网系统信息传输、交换、控制技术要求》（GB/T28181-2016）等相关文件要求。
（6）环卫配套 项目工程质量标准：参考以上工程质量标准。
项目运营维护质量标准：《社区环卫设施管理规范》，参考北京市《公共厕所服务管理规范》等相关规范。
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2 、项目间接产出
（1）云制造小镇 根据松开区产业规划，本项目所有建设内容正常运营后，在园区内将提升发展高端装备制造业，着力打造以物联网为核心、以互联网为手段的云制造产业，重点发展智能制造装备、智能终端、车联网、物联网、3D 打印、大数据六大细分领域，建设云制造产业园，争取将松开区打造成为京南地区独具特色的云制造小镇。园区（小镇）投资建设由入园企业承担，入园企业在当地注册，所产生的税收收益能有效提升本地经济，增加涿州市一般公共预算收入，作为本项目可行性缺口补助来源的有效保障。
（2）促进松林店经济开发区规划发展 本项目的有效实施，能奠定松开区发展基础框架，促进产业发展规划落地实施，有效带动当地经济环境发展；根据土地产出强度估算， 推测松开区各产业用地到 2020 年的情况如下：
云制造产业：预估增加值 20 亿元，产值 65 亿元，预估土地产出 强度 80 到 90 亿元之间，共需要土地 70 到 80 公顷。
汽车零部件产业：预估增加值 50 亿元，产值 200 亿元，预估土 地产出强度 60 到 70 亿元之间，共需要土地 290 到 330 公顷。
医疗器械产业：预估增加值 12 亿元，产值 45 亿元，预估土地产 出强度 40 到 50 亿元之间，共需要土地 90 到 110 公顷。
现代服务业：现代服务业一般不需要厂房且不占用大量土地，只需要一定楼宇空间，故不参与产业用地测算。
综上，预计到 2020 年，松开区三大产业总共需要产业用地面积 约在 450 到 530 公顷之间。将现代服务业及其他产业的占地面积纳入
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考虑之后，预计松开区到 2020 年需要产业用地面积在 520 到 600 公 顷之间。因松开区规划空间有限，预计 2030 年产业用地规模不会大幅增长。一般园区的产业用地占园区总用地面积的比重约为 30%到 40%之间，按照比例估算 2030 年产业用地为 650 公顷左右。
各产业产出强度标准（参考值）
产业
参考园区
规划面积
（公顷）
规划年产值
（亿元）
单位产出率
（亿元/ 平方公里）
主导产业
土地产出强度标准值
（产值）
汽车零部件
天津滨海汽车零 部件产业园 100 50 50 汽车零部件、 加工装备等
拟定松开区汽车零部件产业单位土地产出标准为：0.6-0.7 亿元/ 公顷
张家口南山产业集聚区汽车产业 园
450
400
88.9 汽车发动机、汽车整车等 武清汽车零部件 产业园 960 600 62.5 底盘零部件、 散热器等 西安汽车零部件 产业园 270 103 38.2 底盘零部件、 车身覆盖件等 中国汽车零部件 （保定）产业基地
200
200
100 汽车管材、汽车底盘零部件
医疗器械
江苏医疗器械科技产业园
200
100
50 生物医学工程技术和先进医 疗设备产业化
拟定松开区 医疗器械产 业单位土地 产出标准为：
0.4-0.5 亿元/ 公顷
南昌进贤医疗器 械产业基地 1200 400 33.3 大型医疗器 械、生物医药
郴州经济开发区医疗器械产业园
34
20
58.8 医药医疗器械产业区、医疗服务区、康复 疗养区
云制造
石家庄信息产业基地
1151
500
43.4 半导体照明、专用集成电路 等
拟定松开区云制造产业单位土地产出标准为：
0.8-0.9 亿元/ 公顷
保定信息产业基 地 1200 1000 83.3 电力电子、IC 产品制造等 润泽国际信息港 (廊坊数据中心产业园)
262
200
76.3 云计算、物联 网、数据中心等 唐山高新区机器 人产业基地 200 200 100 焊接机器人、 搬运机器人等
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张北云谷大数据 基地 100 50 50 云计算、数据 中心
备注：该数据来源于松林店经济开发区产业发展规划第十一稿
（3）其他社会经济效益 本项目主要为松林店经济开发区基础设施建设和相关配套服务， 随着松开区相关产业的迅速发展，可带动松开区内社会经济尤其是房地产经济的快速发展，预计未来松开区政府性基金收入将得到显著提高。同时由于本项目建设实施预计产生增值税 3.29 亿元，因增值税缴纳 25%留存地方政府，项目公司建设期增值税费及运营期应缴纳的税费预计可为涿州市一般公共预算内税收收入增加 1.24 亿元，企业所得税 40%留存地方政府约 0.94 亿元，增加的税收收入作为本项目直接有效产出可作为全市一般公共预算支出的回补来源，本项目的建筑施工，能给松林店经济开发区当期 GDP 带来显著增长。
三、采用
PPP 模式运作的必要性和可行性
（一）采用
PPP 模式运作的必要性
国家力推 PPP 模式的发展，以便能够在经济形势严峻的情况下能够担起经济稳定增长的作用。PPP 模式是一种以各参与方的“双赢” 或“多赢”为合作理念的现代融资模式。PPP 模式将部分政府责任以特许经营权转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。本项目采用 PPP 模式运作的必要性具体表现在以下几个方面：
1 、加快项目建设，平滑政府短期内财政支出压力
党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，对此国家财政部大力推荐 PPP 模式，
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先后发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号），国家发改委也相继出台多项政策文件，支持力度不断提高。
本项目采用 PPP 模式运作，能够拓宽融资渠道，平滑涿州市政府短期内财政支出压力，形成多元化、可持续的资金投入机制，从而加快推进本项目建设，为松林店经济开发区和云制造的产业发展提供配套服务，降低涿州市政府的财政负担。
2 、促进政府职能转变，改善监管机制，提高项目运作效率
本项目采用 PPP 模式运作，将使松林店经开区管委会比较有效地解决自我管理模式下管理职责不清晰、运营效率不高、缺乏激励约束机制等方面的弊端。通过引入政府和公众监督机制，使政府能够全力投入本项目工程的履约管理和监督工作，实现政府管理职能的有效转变，有利于简政放权，减少政府对微观事务的过度参与。同时，以公平、公开、公正、择优的原则，筛选优秀社会资本，通过优秀社会资本的进入，为本项目的建设和运营引进先进的技术和管理，提高项目运作效率，加快推进项目建设，提高项目的建设运营效率和质量。
3 、降低项目全生命周期的运营成本
本项目拟采用公开招标的方式选择资金实力雄厚、建设及运营经验丰富、管理体制完备的合作单位作为社会资本。社会资本成立的项目公司负责项目的勘察、设计、投资、建设、运维、移交等工作，通过项目合同约束、项目考核机制等方式使其有更大动力通过创新管理机制、健全维护系统以降低项目运营成本，使得项目整体成本控制在相对合理的水平，从而降低项目全生命周期的维护成本。
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4 、运营维护技术的难度
（1）被动式建筑的技术要求 本项目创业大楼和综合文化中心拟按照被动式节能建筑实施，被动式建筑通常由窗体、墙体、智能新风系统、智能热冷系统、智能能源控制系统、太阳能系统组成，比传统高耗能建筑节能 75—90%，隔音效果极佳，室内空气质量高，具有多倍于传统建筑的健康指数；外立面设计和内部装修均可与现行的现代建筑风格与要求无缝兼容。不仅如此，“被动式”建筑采用超厚的绝热材料和复杂的门窗，通过建筑本身的构造做法达到高效的保温隔热性能，并利用太阳能和家电设备的散热为居室提供热源，达到减少或不使用其他供应能源的效果。
尽管被动式建筑存在以上多重优点，但其建设条件，需要依据当地的气候条件分别处理，房屋的建筑结构材料的用量也会有些差异， 需关注墙体厚度，保温层厚度，同时考虑制冷方法，例如遮阳、窗户通风以保证在夏天也能保持舒适的室内环境；任何被动式房屋的个性特点都要依据当地的气候条件进行优化，因此本项目内单体建筑采用被动式建筑，建造技术复杂，运维维护难度高，需要更专业的技术团队管理维护，更适宜采用 PPP 模式运作，由具备技术实力的建筑团队、更省材省力的做好项目建设施工和后期运营维护。
（2）湿地公园的多重属性 城市湿地公园以湿地的自然复兴、恢复湿地的领土特征为指导思想，以形成开敞的自然空间和湿地公园的定义与概念地带、接纳大量动植物种类、形成新的群落生态环境为主要目的，同时为游人提供生机盎然的、多样性的游憩空间。因此，作为加强整个湿地水域及其周边用地的综合治理。其重点内容在于恢复湿地的自然生态系统并促进
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湿地的生态系统发育，提高其生物多样性水平，实现湿地景观的自然化。规划的核心任务在于提高湿地环境中土壤与水体的质量，协调水与植物的关系。
运营单位应从维护湿地生态系统结构和功能的完整性、维护湿地生态过程，展示湿地的自然和人文景观，实现湿地的可持续发展，在对湿地生态系统有效保护的基础上，示范湿地的保护和合理利用，开展科普宣传教育，提高公众生态环境保护意识；为公众提供体验自然、享受自然的休闲场所。在条件成熟时，设立服务管理区，在湿地生态特征不明显或非湿地区建设可供游客进行休憩、餐饮、购物、娱乐、停车等活动。
景观建设、湿地公园涉及面广，区别于一般的植被造林和普通市政工程，涉及植被景观建设、人文景观建设、水体景观建设、游步道建设，湿地公园经营管理单位应当加强管理能力建设，建立健全公园管理与保护制度，完善公园管理体系，确保湿地公园健康、有序、可持续发展，湿地公园经营管理单位还应保障湿地公园内湿地、树木等自然资源的保护和管理，定期组织对公园内的湿地、文化资源和生物多样性进行调查、检测和评估，监理保护管理档案。
本项目内湿地公园拟通过松林店经济开发区污水处理厂中水循环使用，作为水源的主要补充，同时通过湿地公园的生态净化提高水质，以期达到中水更高层级的利用；当前污水处理厂出水水质为一级 A，在满足园林灌溉、工业清洗等中水用途后可能需要添加额外药剂沉淀净化，工艺再处理，为防止厌氧菌过度繁殖、水澡富营养化，对湿地公园的运营维护标准较高，运营单位应具备污水处理和再循环利用的能力或能配比相应技术水平；由于湿地公园兼具城市绿化、公园
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观光和污水循环再处理的多重身份，对水生植物的栽种补植都提出了较高要求，鉴于多重复杂的营造、运营维护的技术难度，宜通过 PPP 的模式由市场重复论证后的具备更专业的运营实力社会资本负责运营。
（3）多重概念的体系衍生 本项目内的停车场及路内停车位，在后期计划实现地磁感应收费系统，停车位自动搜寻 APP 云平台的智能交通体系；在条件允许的前提下，尝试结合松开区内的旅游资源，在园区内、涿州市区、高碑店市、雄安新区链接的共享汽车交通工具。
本期建设内容以基础设施、公共服务设施为主，但更深层次的需求意在形成综合片区雏形、搭建云制造小镇平台。为保障后期实施内容的协调一致性，需要有较强实力和远见的实施单位进行综合运作。
（二）采用
PPP 模式运作的可行性
1 、政策成熟度
（1）《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）
文中第十二条提出：积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。
（2）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）
文中第三条提出：合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模
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式。明确了 PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施， 医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用 PPP 模式建设。
（3）《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29 号）
文中提出：改进市政公用产品和服务由政府单一供给的方式，引导社会资本参与市政公用产品和服务投资、运营，共同承担项目全生命周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高市政公用产品和服务供给的质量和效率。道路可实行建设施工、养护管理一体化的经营方式。
综上，运用 PPP 模式实施本项目属于国家政策支持和鼓励的行业范畴，项目符合现行的国家政策。
2 、市场成熟度
（1）城镇化建设类项目在全国范围内已存在运用 BOT 模式运行的项目实践案例，取得了良好的社会反响。由此可见，采用 PPP 模式是能够适应当前工程建设市场和建设施工企业需要的，是能被社会资本所能接受的，具有较强的可操作性。本项目属于可行性缺口补助项目，基于绩效考核结果社会资本可得到合理且稳定的利润。
（2）国家各部委出台的一系列支持 PPP 的政策，鼓励和支持金融机构为 PPP 项目提供融资、保险等金融服务，提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与 PPP 项目的策划、融
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资、建设和运营。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予 PPP 项目前期补贴、资本补助等多种形式的资金支持。
因此，从社会资本意愿与资本市场支持来分析，本项目通过引入具有市场竞争力且遵守市场规则的社会资本进行市场化运作是可行的。
3 、项目成熟度
2017 年 11 月 21 日涿州市政府授权松林店经济开发区管理委员会代表市政府作为本项目的实施机构并成立由市委常委、常委副市长王志乾同志为组长的 PPP 项目领导小组；本项目前期工作较为成熟， 已取得松林店经济开发区经济发展局关于某某经济开发区基础设施暨云制造小镇 PPP 项目可行性研究报告的批复。
成熟的前期工作为社会资本参与本项目时的方案分析、财务分析和决策分析，为项目后期建设及运营维护提供必要的数据支持，为本项目采用 PPP 模式打好基础。
4 、政府机构
PPP 实施能力
涿州市财政局设有专门的 PPP 项目管理机构（PPP 中心），并已成功实施了 3 个 PPP 项目，其中热电联产供热管网项目、南水北调地表水厂及配套管网项目分别被财政部列为第二、第三批国家级 PPP 示范项目。因此涿州市政府机构有丰富的 PPP 操作经验，为本项目的顺利实施提供前提条件。
四、项目
PPP 模式核心要素
（一）项目实施机构
本项目实施机构为某某经济开发区管委会（以下简称“松开区管委会”）。在授权范围内负责 PPP 项目的前期评估论证、实施
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方案编制、社会资本选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
（二）项目公司组建
本项目的政府出资代表为某某投资发展有限责任公司，与中标社会资本共同组建项目公司，由项目公司负责项目的勘察、设计、投资、建设、运维、移交等工作，项目公司注册地点为某某省某某经济开发区。
项目公司注册资本设定为 30000
万元，政府出资代表出资占股 5%，即出资 1500 万元；中标社会资本出资占股 95%，即出资 28500 万元，同股同权。
项目公司法人治理结构层面，项目公司的重大事项由公司股东大会决议，全体股东协商选定董事和监事，政府出资人代表作为公司股东有权委派董事或独立董事，报实施机构备案。
（三）项目
PPP 运作方式
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市政府
政府出资代表 授权项目实施机构
合作期满无偿移交
股东合同
公开招标
PPP项目合作合同
出资占股5% PPP项目合同
项目公司
某某经济开发区基础设施暨云制造 小镇PPP项目 融资还本付
监 管 绩效考核
图 图
1-4 项目运作方式图
根据本项目特点，采用 BOT（建设-运营-移交）模式，即社会资本与政府出资代表共同成立项目公司，由项目公司负责项目的勘察、设计、投资、建设、运维、移交等工作；运营维护期间，政府方根据 PPP 合同约定结合项目运营绩效结果支付可行性缺口补助；待合作期满，项目公司将本项目整体资产、合作经营权无偿移交给政府指定单位。
（四）项目
PPP 合作期
本次 PPP 项目合作期为 15 年，包括：建设期 3 年+运营期 12 年， 项目竣工验收合格之日起进入运营期（若正式竣工验收因故延误，以双方认可的实际交付日起进入运营期）。
项目公司的股东在本项目运营期满 3 年之前，不得转让其在项目 公司中的全部或部分股权；运营期满 3 年之后，项目公司申请并经市 使用者付费 BOT 使用者 （投融资、勘察、设计、建设、运维）
出资占股95% 社会资本 政府支付 可行性缺口补助 松林店经济开发区管委会 市财政局 涿州松林店投资发展有限责任公司
金融机构
息
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政府书面同意后，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，但受让方应满足本项目 PPP 合同约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件。
（五）投融资结构
1、项目资本金 根据《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51 号），文中指出城市轨道交通项目由 25%调整为 20%，铁路、公路项目资本金由 25%调整为 20%。城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经某某院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。本项目建设范围包括市政道路、综合管廊、绿化公园，为保障项目建设顺利落地，筹备足额资金准备，本项目项目资本金占项目总投资的 20%。政府出资代表与中标社会资本应按时足额缴纳项目资本金，且不得以债务性资金充当资本。
2、债务融资 本项目融资比例为项目总投资的 80%。
3、资金来源 本项目建设过程中的除政府出资代表按比例缴纳的项目资本金外的项目资金均由社会资本负责筹集。融资由社会资本负责，融资主体为项目公司，融资组织形式属于新建项目法人。由项目公司发起项目、组织融资活动，由社会资本承担融资责任和风险。
根据某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）的规定，项目公司优先以项目的预期收益等作为项目的融资质押担保。项目公司预期收益属于金融资产中
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的“应收账款”，通过“应收账款质押贷款”进行项目融资，符合国发〔2014〕60 号文件政策。若项目公司以项目未来收益权做担保或质押未能实现项目公司顺利融资，社会资本应承担融资责任，确保项目公司融资工作得以顺利完成。政府方应协助社会资本进行项目融资，并提供相关支撑文件，具体以金融机构融资要求为主，但是各类支撑性文件不得以政府担保名义出具。
（六）项目回报机制
1、项目回报机制 根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金〔2014〕113 号）文件，项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的收益来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
根据项目类型，本项目综合文化中心、综合管廊和创业大厦等具有一定的使用者付费基础，有一定的营业收入来源，但由于项目带有公益性，营业收入及利润不高，属于准经营项目。经初步测算使用者付费部分不足以覆盖整个投资成本，为了使投资者获得合理回报，需财政进行可行性缺口补助。因此根据项目特点，拟采用“可行性缺口补助”的回报机制。
2、项目公司回报来源 项目公司回报来源为使用者付费+可行性缺口补助。其中可行性缺口补助资金须通过财政承受能力论证，并纳入涿州市政府中长期财政规划，报请财政部门审核后纳入预算草案，经市政府同意后报本级人民代表大会审议。
项目公司收入（使用者付费）包括以下部分：
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（1）经营收入 本项目经营收费（使用者付费）收入主要包括综合管廊入廊费收入、文体中心、创业大楼商业租赁等经营收入、食堂服务收入、物业管理服务费、广告牌、中水循环使用收入等。
①入廊费收入 入廊费指入廊企业根据入廊管线的类别缴纳用于弥补管廊建设成本的项目收入，管线入廊费通常考虑管线在相同长度范围内直埋成本及项目公司必要收益，具体入廊标准参考综合管廊运维管理费详表，根据入廊年限，拟就本项目入廊分四年等额计算，合计 443.22 万元，维护费为每年 70.25 万元。
②租赁收入 项目范围内文化中心、创业大楼将根据规划用途，部分用作公益性经营租赁，包括演艺文化厅、会议室、青年活动中心、办公租赁等场地，参考涿州市、松开区现状及发展前景，预计年各类租赁性收入约为 2013.97 万元。
③ 食堂餐饮收入 考虑到本项目的公益属性，食堂餐饮收入仅在维持食堂餐饮成本的基础上考虑少量利润，本项目食堂餐饮收入按预计工作人数人均 25／日元消费，本项目在运营期期间食堂餐饮年收入约为 171.81 万元。
④ 物业管理费 遵从公益属性本质，物业管理费全额用于物业管理各项开支，在可行性缺口补助部分设定合理的运营合理利润率。
⑤ 松林店现有污水处理厂一座，...
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