某某
县
第
二
污
水
处
理
厂建
设
工
程 程
PP P 项 项
目
财政承受能力论证报告
实施机构：
某某 县住房保障和城乡建设管理局编制单位：
某某
二〇一八年十一月
I
目
录
引 言 ................................................. 1 第一章 项目基本信息 ..................................... 1 1.1 项目名称 ........................................... 1 1.2 项目实施机构 ....................................... 1 1.3 报告编制目的 ....................................... 1 1.4 报告编制依据 ....................................... 1 第二章 政策指引 .......................................... 4 2.1 相关政策 ........................................... 4 2.2 财政承受能力论证工作流程 ........................... 5 第三章 项目概况 ......................................... 6 3.1 建设内容及规模 ..................................... 6 3.2 投资估算及资金筹措 ................................ 7 第四章 项目实施 PPP 的重要性 ............................ 8 4.1 项目采用 PPP 模式的必要性 ........................... 8 4.2 项目采用 PPP 模式的可行性 .......................... 11 第五章 项目 PPP 方案概述 ............................... 15 5.2 项目公司组建及股权结构 ............................ 17 5.3 股权转让 .......................................... 19 5.4 法律结构及合同体系 ................................ 19 5.5 配套安排 .......................................... 20
II
5.6 项目退出机制 ...................................... 21 第六章 项目回报 ......................................... 23 6.1 回报机制 .......................................... 23 6.2 项目可行性缺口补助测算 ............................ 24 6.3 调价机制 .......................................... 35 6.4 项目财务状况评价 .................................. 40 第七章 责任识别 ......................................... 41 7.1 股权投入责任 ..................................... 41 7.2 运营补贴责任 ..................................... 41 7.3 风险支出责任 ..................................... 41 7.4 配套投入责任 ..................................... 42 第八章 支出测算 ......................................... 43 8.1 测算依据和说明 ................................... 43 8.2 支出测算 ......................................... 44 第九章 财政承受能力论证 ................................. 48 9.1 某某县一般财政收支能力分析 ....................... 48 9.2 某某县财政承受能力论证 ........................... 50 9.3 领域均衡性评估 ................................... 53 9.4 财政承受能力论证结论 ............................. 53
1
引
言
某某县住房保障和城乡建设管理局委聘某某，对某某县以 PPP 模式建设某某县第二污水处理厂工程项目（以下简称“本项目”）提供财政承受能力论证咨询服务。
根据现行国家和山西省 PPP 政策及相关指引，通过分析项目相关资料，对项目进行财务建模、数据测算等工作后认为，本项目在合同期限内所需财政支出数额对某某县政府各年度财政支出影响不大，符合财政部关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015[21 号）的规定，即“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。
因此本项目财政承受能力论证结果为：通过论证。
1
第一章
项目基本信息
1.1 项目名称
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目（以下也称“本项目”）。
1.2 项目实施机构
某某县住房保障和城乡建设管理局，（以下也称“住建局”），在某某县人民政府授权下作为本项目的实施机构，主要负责项目征地拆迁、项目前期评估论证、社会资本方采购、PPP 项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等相关工作。
联系人：某某 联系方式：
1.3 报告编制目的
某某县人民政府拟采用 PPP 模式引入社会投资人，由其与政府授权机构合资成立项目公司，政府授予项目公司经营权，由项目公司投资、建设和运营维护某某县第二污水处理厂建设工程建设项目。
编制本报告的目的是：结合本项目实际情况和市政污水类项目
PPP 模式经验，按国家相关 PPP 政策文件就拟定 PPP 方案进行物有所值评价，判断是否可以采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务，以供政府决策。
1.4 报告编制依据
本报告主要编制依据和参考资料包括：
1、《某某县第二污水处理厂建设工程可行性研究报告》及批复； 2、《某某县第二污水处理厂建设工程建设 PPP 项目实施方案》，
2
2018 年 11 月； 3、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国发[2015]42 号文）; 4、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（令第 25 号）； 5、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金[2014]76 号），财政部； 6、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 [2015]21 号），财政部； 7、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》 （财金[2015]57 号），财政部； 8、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（某某院令第 658 号）; 2015 年 3 月 1 日； 9、《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43 号；
10、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）； 11、《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法> 的通知》（财预[2014]351 号）； 12、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）； 13、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金[2014]113 号）；
3
14、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，国家财政部;财库〔2014〕214 号； 15、关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知》（财金〔2015〕167 号）； 16、《关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见》（交财审发[2015]67 号）； 17、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）； 18、《财政部等部门关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）； 19、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92号）； 20、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）； 21、其他本项目相关资料。
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第二章
政策指引
2.1 相关政策
某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发 42 号）中明确：“健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展”，“提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量”。
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）中明确：“健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出， 对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。” 财政部《政府和社会资本合作模式操作指南( 试行) 》( 财金 [2014]113 号)中明确，“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”。
财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)中明确，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”，“在进行财政支出能
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。
2.2 财政承受能力论证工作流程
根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》
(财金[2015]21 号)，PPP 项目财政承受能力论证工作流程如图 2~1 所示。
图 图
2-1 PPP 项目财政承受能力论证工作流程
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
第三章
项目概况
3.1 建设内容及规模
1、建设内容 本项目主要包括新建某某县第二污水处理厂 1 座，及配套建设某某县东部区域污水收集管网。
2、建设规模 某某县第二污水污水处理厂近期规模为6000m 3 /d，远期规模为 10000m 3 /d。
污水处理厂主体处理构筑物的建设规模按近期处理能力
6000m 3 /d设计，主体处理构筑物用地按远期规模 10000m 3 /d规划预留。辅助性建筑物（办公楼、鼓风机房、压滤机房、变配电间、加药间等）建设规模按远期处理能力 10000m 3 /d 设计。
配套管网按远期规模为 10000m 3 /d设计，配套建设污水管网总长 40681m，其中污水主干管 27715m，二级管网总长6466m，三级入户支管 6500m。
3、污水处理工艺 采用“A 2 /O+曝气生物滤池+混凝- 吸附沉淀+滤布滤池”工艺。
4、工艺流程 进水从粗格栅提升泵房提升至旋流沉砂池、调节池，调节池、事故应急池，依次自流至改良型 A 2 O 组合池、二沉池、曝气生物滤池、混凝沉淀池、滤布滤池，最后经紫外消毒渠消毒后自流排放。
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
3.2 投资估算及资金筹措
根据《某某县第二污水处理厂建设工程可行性研究报告》（以下简称“可研”），考虑建设期利息，本项目动态总投资为 11057.34 万元， 本项目总投资 10829.78 万元，其中：工程建设费用：8852.11 万元， 工程建设其他费用：1099.06 万元，预备费：796.09 万元，铺底流动资金 82.52 万元，建设期利息 227.56 万元。
表 表
3-1 主要技术经济指标表
序号 项目 数值 单位 1 动态总投资 11057.34 万元 1.1 总投资 10829.78 万元 1.1.1 工程费用 8852.11 万元 1.1.2 工程建设其他费用 1099.06 万元 1.1.3 预备费 796.09 万元 1.1.4 铺底流动资金 82.52 万元 1.2 建设期利息 227.56 万元 本项目动态总投资为 11057.34 万元，其中 3317.20 元为项目资本金（总投资的 30%），由社会资本方及政府授权出资人按股权比例以现金形式注入项目公司，其余 70%由社会资本方负责通过银行贷款等方式进行筹措。
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
第四章
项目实施
PPP 的重要性
4.1 项目采用
PPP 模式的必要性
1 、缓解政府债务压力的需要
自 2013 年以来，某某县地方政府性债务逐年递增，而 PPP 模式转变了这种依靠“政府背书”的投融资体制，将政府的一部分支出责任通过“经营权”或政府购买服务的方式转移给社会资本方。本项目通过 PPP 的模式运作，吸引社会资本参与投融资、建设和运营等环节。本项目拟由社会资本方或项目公司融资，利用社会资本介入，减轻了某某县政府直接投融资压力，从而达到把政府性债务风险转化为社会债务风险的目的。
2、 、 某某 院的相关规定
2014 年 10 月某某院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号文），该《意见》再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该《意见》给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
3 、污水回用是解决水资源短缺的唯一有效途径
在面临全球性水资源危机的同时，如何加强水资源的保护、加速水污染治理和污水资源化、实现水资源的可持续利用，已经成为全人类共同的任务。世界大多数发达国家很早就认识到污水资源化的重大
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
战略意义，并在此基础上，已经开展了大规模的污水再生利用工程实践，积累了丰富的工程应用经验。在中国，城市污水资源化已经受到高度重视，并开始了相关的科学研究和工程实践，尤其是近 10 年以来发展迅速。
污水处理和再生利用是对水资源自然循环过程的人工模拟与强化。城镇供水总量的 80%以上要转化为污水，经收集处理后，一般至少 70%以上可以再次循环利用。这意味着通过污水回用工程，可以在现有供水总量不变的前提下，使城镇的可用水量至少增加 50%以上， 这是一笔巨大的财富和极其宝贵的资源。国内外的实践经验表明，城市污水的再生利用是开源节流、减轻水体污染、改善生态环境、解决城市缺水的有效途径之一。污水资源化不仅技术可行，而且经济合理。发展污水再生利用工程，推进污水资源化进程，是实现有限水资源的可持续利用，增强各地区水资源自立能力和安全保障程度的必然选择。就国内现状而言，污水回用也是解决水资源短缺的唯一有效途径。
目前，在某某县经济迅速发展的同时，产生了大量的生活污水、工业污水。由于历史的原因，这些污水几乎未经任何处理，就近排入附近的河流。这种用水排水的现状，不仅对所在水域造成非常严重的污染，更重要的是对该区域极度贫乏的水资源的极大浪费，也与当前世界范围内的污水资源化的浪潮格格不入。因此，通过实施污水回收利用，实现污水资源化，比开发新的水源就显得更为迫切和重要，也符合某某县水资源及其短缺的现实。
4 、项目
PPP 模式运作是成功融资的保障和基础
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 10
鉴于 PPP 项目一般投资较大且有较长的建设期和投资回收期， 而民间资本个体的经济实力普遍不强，仅仅依靠民间资本的资信来安排融资是远远不够的，此时完善的资本市场、配套的银行服务体系支撑和健全的信用担保体系对 PPP 项目的融资至关重要。因此说，本项目采用 PPP 的运作方式是社会资本方或项目公司成功融资的保障和基础。
5 、项目
PPP 模式运作是优化风险分担机制的需要
某某县生活污水资源化利用处置工程采用 BOT 的运作方式，项目公司获得本项目设计、投融资、建设、运营、管理、维护及移交等工作资格，政府把设计风险、技术风险、融资风险、完工风险、建造风险、运营风险等有效分担给更有能力承担的社会资本合作方，有限缓解了传统运作方式下政府的全部风险压力；同时社会资本方把政策风险、法律风险等有效分担给政府部门，采用 PPP 运作方式风险分配机制更合理。
6 、项目采用
PPP 模式运作是引进先进管理经验和提高效率的需要
本项目如果以传统的政府投资模式进行本项目的建设，虽可以控制建设投资、质量和工期，保障工程质量，但是项目交付使用后的维护和运营则需要建设部门专门组织一个事业单位，招聘一批人员看管，财政供养的开支庞大，编制繁多，效率较低。本项目投资额较大， 交付使用后的运营维护工作复杂、技术水平要求高，单靠政府的财力、人力和物力难以保证最佳工程效益。而 PPP 模式建立绩效评价机制，
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 11
能够激励社会资本参与者为降低成本而努力改善管理，降低全生命周期成本，提高运营效率；同时也有利于政府减少对微观事务的干预， 充分发挥市场机制的调节作用，促进政府部门将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升政府管理社会的水平。
4.2 项目采用
PPP 模式的可行性
一、经济效益
1 、项目收费定价机制透明
污水处理项目的收费机制一般采用按使用量付费原则，并搭配绩效付费机制，即如果项目公司提供的污水处理服务未达到合同约定的标准，污水处理费将进行相应扣减。该种收费定价机制透明，政府依据污水处理厂实际处理量向项目公司付费，污水处理费的收取多少与实际处理量直接挂钩。通常政府与项目公司约定的最低处理量，在实际处理量低于最低处理量时，不论实际处理量多少，政府均按约定的最低处理量付费。
2 、项目价格调整机制灵活
污水处理厂项目价格调整机制一般采用价格调整系数进行调整， 以反映成本变动等因素对基准污水处理价格的影响。价格调整需要考虑通货膨胀、原材料成本变动，工资变动等因素，因此价格调整机制比较灵活。
3 、项目市场化程度较高
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 12
我国污水处理项目自本世纪初推行 BOT 模式以来，经过多年的市场化运作，积累了丰富的项目运作经验及一系列关于项目运作的市场规则，培育了一批具有市场竞争力且遵守市场规则的社会投资人。
4 、项目具有稳定的现金流
污水处理厂项目建成后，项目收益主要来自污水处理服务费收入，项目收入主要取决于污水处理量的多少。本项目生活污水设计规模为 6000t/d，预计 5 年后达到设计值，项目运营风险较小，有长期稳定的现金流收入。
二、社会效益
1 、实施
PPP 模式，可以实现各项目参与方的共赢，因而能够得到各方的积极响应
（ （1 ）政府方
本项目政府方通过 PPP 模式实施，一方面通过有效的竞争，不仅解决了项目融资难题，降低融资成本，缓解了政府的资金压力，提高了财政资金的使用效率，实现了财政理财的“物有所值”。
（ （2 ）社会资本方
某某县人民政府或其授权主体根据项目公司提供服务情况，按照 《PPP 协议》的规定，向项目公司（社会资本）支付排水管网维护服务费获取稳定的投资收益，从而实现社会资本投资经营的“物有所值”。
（ （3）
）
某某 县人民群众
对于本项目而言，项目动态总投资 11057.34 万元。若按照传统 模式，政府需要融资 11057.34 万元，才能进行建设。目前某某县的财政难以支撑这么大体量的项目支出。项目通过 PPP 模式实施，通
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 13
过引入社会资本方，社会所需资本由社会资本方负责，进而可以解决政府目前财政压力大的困境，可以让某某人民较早享受优质的环境给生活带来的舒适，改善县域范围内环境，推进县城扩容提质，增强城市活力、提高文化品味，从而使广大某某县人民感受到市政污水 PPP 项目所带来的“物有所值”。
2 、实施
PPP 模式，可以使得参与公共项目的社会资本获得稳定的回报，因而可以充分调动社会资本参与的积极性
本项目拟引入社会资本与某某县人民政府授权的国有公司共同组建项目公司，负责本项目的投资、建设、运营及管理。项目公司通过收取政府基于绩效考核的可行性缺口补助用于弥补项目运营成本、还本付息、收回投资并实现合理的收益，对社会资本有充分的吸引力， 有利于调动社会资本的积极性。
3 、实施
PPP 模式，可以大幅度降低项目生命周期成本，因而有利于项目整体运营效率的提升
规范的 PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监督、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与。与传统政府采购模式相比，可以提高运营效率与质量，降低项目全生命周期成本。在项目建设阶段，由社会投资者参与到项目融资、建设、管理等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，使项目费用降低。相对于政府单独实施市政污水项目建设的传统模式，PPP 模式能够更好地控制技术风险、控制建设成本。在运营阶段，项目公司可以借助社会投资者在市政污水设施等方面的运营管理经验，提升企业管理水平、技术水平和服务水平，能够提高运营效率。社会资本在报价时，将预先做好全生命周期内的成本
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 14
和资金规划，提高成本的可预测性和透明度，降低项目建成后缺少运营维护资金的风险。而政府方在设定协议文件时，将充分考虑项目建设的标准和运营效果，将可行性缺口补助与绩效评价挂钩，激励社会资本提高运营效率。
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
第五章
项目
PPP 方案概述
5.1.1
项目交易结构图
图 图
5-1 项目交易结构图
本项目交易结构如图5-1所示，交易结构说明如下：
1、某某县人民政府授权某某县住房保障和城乡建设管理局为本项目实施机构，通过政府采购流程进行PPP项目采购，选择具有投融资建设本项目的社会资本方。
2、中选社会资本方与政府授权出资人签署合作协议（股东协议），组建项目公司，中选社会资本与政府授权出资人股权比例为98% :2%。
3、某某县人民政府授权项目实施机构与项目公司签订《PPP项目合同》，明确项目合同期内双方的权利义务关系，授权项目公司投
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
资、建设以及运营维护项目设施的权利。
4、项目建成后，项目公司在合作期内负责项目的融资、建设及全部设施设备的维护维修。
5、项目公司通过可行性缺口补助获得合理回报。
6、某某县人民政府负责将本项目政府支出列入某某县中长期财政预算，并根据《PPP 项目合同》所确定的付款义务，向某某县财政局申请支付该费用。
7、合作期内，政府相关职能部门对项目公司的投资、建设以及维护进行相应监管； 8、合作期满，本项目全部资产无偿移交政府指定机构。
9、本项目设立项目公司（SPV），由社会资本和政府共同出资设立，其中社会资本出资 98%，政府出资 2%。SPV 作为项目主体， 负责本项目的投资、融资、建设、运营和维护一体化服务。
5.1.2
项目融资结构
本项目动态总投资 11057.34 万元，项目资本金为项目动态总投 资的 30%，项目资本金为 3317.20 万元，其中政府出资 66.34 万元， 社会资本方出资 3250.86 万元。剩余 70%资金通过银行贷款等方式进行融资，融资金额为 7740.14 万元，详见项目融资结构表。
表 表
5-1 项目融资结构表
序号 名称 数值（万元）
备注 1
全部建设成本 11057.34
2
项目资本金要求 30% 3317.20 项目资本金 2.1 政府出资额比例 2% 66.34 政府资本金出资
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
2.2
社会资本出资额比例
98%
3250.86
社会资本金
3
银行贷款
70%
7740.14
社会资本方负责融资
5.2 项目公司组建及股权结构
5.2.1
注册资本及资金筹措
本项目动态总投资为 11057.34 万元，最终价格以工程结算价为准。工程结算价包括工程竣工结算审核价、审批通过的征地费、审批通过的工程建设其他费用。
依照某某院 2004 年 4 月 26 日发布的《某某院关于调整部分 行业固定资产投资项目资本金比例的通知》、2009 年 5 月 25 日发布的《某某院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、2015 年 9 月 9 日发布的《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51 号文）的规定以及结合项目的特点， 本项目资本金投入比例为 30%。
中选社会资本方与政府授权出资人出资比例分别为 98%、2%， 资本金以外的缺口资金通过向银行等金融机构进行融资筹措。
5.2.2
资产的形成和移交
1、资产形成 项目公司负责本项目红线范围内工程设施的设计、投资、融资、建设、运营、管理、维护及移交工作。根据《企业会计准则解释第 2 号》第五条的相关条款规定：
（1）BOT 业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产；
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
（2）建造期间，项目公司对于所提供的建造服务应当按照《企业会计准则第 15 号—建造合同》确认相关的收入和费用。基础设施 建成后，项目公司应当按照《企业会计准则第 14 号—收入》确认与后续经营服务相关的收入。建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，并分别确认金融资产或无形资产。
因此，项目公司投资建设形成项目基础设施固定资产应属政府所有，项目公司仅在合作期内拥有该固定资产的使用权和经营权，项目公司在完成建设后通过工程结算确认的建设成本，按照上述条款规定确认为无形资产按照运营期年份进行摊销，摊销费列入当年的运营总成本。
2、资产移交 本项目的合作期 30 年，合作期满后，项目公司应按照《PPP 项目合同》约定的移交范围、移交标准和移交程序等将项目全部资产及设施无偿移交给某某县人民政府或其指定机构。
在合作期期满前 12 个月，某某县住房保障和城乡建设管理局和某某县人民政府或其指定机构和项目公司应共同成立移交委员会，负责过渡期内有关合作期届满后项目移交的相关事宜。本项目的移交范围、移交标准、移交验收程序、移交日项目设施的状况、保险的转让、合同转让、风险转移、移交费用等具体条款将在《PPP 项目合同》中约定。
5.2.3
公司治理结构
项目公司按《公司法》设股东会、董事会和监事会。
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
特别约定：项目公司股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式、更名、注册地址的决议，必须经表决权的股东全体通过。
5.2.3 分配机制
按《公司法》和《公司章程》进行约定，政府方参与股权出资， 不参与项目公司分红。
5.3 股权转让
如根据项目实际运营情况需变动股权，项目公司应召开股东会形成股东决议，并书面报某某县人民政府批准。未经某某县人民政府的书面同意，任何一方不得擅自转让其在项目公司中的全部或部分股权。
股权受让方应满足本项目实施所必须的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并应当以书面形式向政府及项目公司各股东方明示，在其成为项目公司股东后，督促并确保项目公司继续承担 PPP 项目合同及项目公司股东协议项下的义务。
如社会资本方具备相关资质、能力，可以承担本项目建设工作， 经某某县人民政府批准，才可转让其所持有的项目公司股权。
5.4 法律结构及合同体系
政府出资人代表与社会资本方签订《合作协议》，项目实施机构与项目公司签订《PPP 项目合同》，项目公司与金融机构签订《融资协议》。
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 20
1、《PPP 项目合同》。由某某县住建局与项目公司签署。明确各方的权利和义务、经营范围和期限、项目建设和运营、项目补贴、终止和补偿等事项，为项目主合同。
2、《合作协议（股东协议）》。由政府授权出资人和社会资本方签署。约定项目公司的内部出资方式、治理结构、决策机制、收益分配等事项。
以上二个合同纳入本次 PPP 项目采购的采购文件中。
3、《施工总承包合同》及《设备采购合同》。由项目公司与工程施工总承包商、设备供应商签署。
4、《合作协议》签订之前由某某县相关方已签订的本项目前期和项目实施过程中有关的管理、服务类合同，包括但不限于《工程可行性研究合同》《勘察设计合同》《初步设计合同》《PPP 咨询合同》等，在《合作协议》签订之后，项目公司应对上述合同内容予以承认， 并承担相应费用。
5.5 配套安排
1、土地使用权 如本项目涉及土地利用，政府方应通过划拨方式取得本项目土地使用权，在项目合作期内由项目公司无偿使用。项目公司在合作期满时，将项目用地无偿移交给政府方指定的机构。
项目场地是项目公司为本项目建设之用，未经政府方书面同意， 项目公司不得将项目所用土地用于本项目之外的任何目的。
2、其他配套安排
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 21
可研、环评、勘察、设计、监理、拆迁等工作由实施机构负责协调组织，项目公司承担相应费用。
5.6 项目退出机制
1、项目在 缺陷责任期 （ 双方在《PPP 项目合同中》约定的期限 ）
内出资各方均不得转让股权，缺陷责任期后经某某县人民政府同意， 方可对股权进行转让。如因项目融资需要，经某某县人民政府同意后方可进行股权变更。
2、合作期内，未经某某县人民政府同意，项目公司不得出让、转让、抵押、质押项目的土地使用权、项目设施或任何其他重要资产。
3、在 PPP 项目合同签署后，经县政府同意，项目公司的股东可以向符合 PPP 项目合同规定条件的受让方转让其在项目公司的股权。
4、政府方对项目公司股权享有优先转让或购买的权利。
5、项目公司在项目运营达到一定绩效后，通过股权转让的方式来实现退出。
6、股东向股东以外的人转让股权（不包含政府），应当经其他股东过半数同意。股东应就其股权转让事项书面通知其他股东征求同意，其他股东自接到书面通知之日起满 30 日未答复的，视为同意转让。其他股东半数以上不同意转让的，不同意的股东应当购买该转让的股权；不购买的，视为同意转让。
7、经股东同意转让的股权，在同等条件下，其他股东有优先购买权。两个以上股东主张行使优先购买权的，协商确定各自的购买比
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 22
例；协商不成的，按照转让时各自的出资比例行使优先购买权。
8、项目公司章程对股权转让另有规定的，从其规定。
9、股权转让条件、转让比例、受让方要求等可由项目公司各股东方在股东协议或公司章程中另行约定。
10、为项目持续、优质、专业化运营之目的，项目公司可通过转让部分股权或管理外包等方式引入具有相关运营经验的第三方专业化运营团队，经股东会同意报某某县人民政府批准。
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 23
第六章
项目回报
6.1 回报机制
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试 行）》（财金[2014]113 号），对项目回报机制进行界定。项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助，由项目自身经营属性所决定。项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是 PPP 项目运作成功的关键。根据项目自身经营属性，项目总体回报机制有三种，如下表所示：
表 6-1 PPP 项目回报机制
收入机制
收入来源
收入形式 适用项目类 型 使用者付费 使用者 最终由消费者直接付费购买公共产品和服务 经营性项目
可行性缺口补助
使用者、政府 由政府以财政补助、股本投入、优惠贷款和 其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目 公司经济补助
准经营性项目
政府付费
政府 政府直接付费购买公共产品和服务，主要包 括可用性服务费、使用量付费和绩效服务费 非经营性项 目 本项目涉及管网及污水处理厂的建设和运营。本项目为准经营性项目。
某某县城目前存在以下情况：
1、污水收集率低； 2、供水方式多样化； 3、自来水取水费用高导致供水成本高，若将污水处理费纳入自
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 24
来水费一并征收，居民难以承受；
4、村民、群众无法接受。
基于以上原因，本项目采用可行性缺口补助的回报机制，可行性缺口补助的相关支出应纳入县政府财政预算。项目建成投入使用后， 政府可行性缺口补助自运营日起开始支付，合作期满后项目设施无偿移交给政府或其指定机构。
6.1.1
可用性服务费确认
可用性服务费是指项目公司为本项目建设符合适用法律及《PPP 项目合同》规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设总投资（含工程建设其他费用）、融资成本及必要的合理回报。就本项目而言，可用性服务费每年度的付费金额，以政府方确认的工程决算报告结果中的全部建设费用为测算依据。
6.1.2
运营维护服务费确认
运营维护服务费是指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合《PPP 项目合同》规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目排水管线及污水处理厂的运营维护成本（最终运营维护服务费以中标的的运营维护成本为准）及必要的合理回报。
6.2 项目可行性缺口补助测算
6.2.1
计算依据
本项目在合作期内，政府向项目公司支付的费用为可用性服务费
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 25
与运营维护服务费之和减去使用者付费。
其中可用性服务费按照建设期绩效考核结果及建设期绩效考核结果确定每年政府支付可用性服务费金额，运营维护服务费按照运营维护期绩效考核结果确定每年政府支付运营维护费金额。
6.2.2
综合投资回报率的确定
综合投资回报率体现了项目公司的赢利程度，数值越大，可行性缺口补助金额将越高；综合投资回报率是为了避免暴利出现、并综合考虑行业平均水平而设定的数值。
考虑本 PPP 项目的运作方式为“可行性缺口补助”，测算以目前中国人民银行中长期贷款基准利率 4.9%为基数。鉴于本项目运营周期较长，不确定性因素多，为了使项目利润水平接近投资人的一般要求，本项目综合投资回报率取值为 7.77%，由全部投资内部收益率（税后）6.29%计算得出。
6.2.3
全部建设成本
根据《某某县第二污水处理厂建设工程可行性研究报告》及本方案第一章对于 PPP 总投资的核算，本项目动态总投资为 11057.34 万元。
1、建设投资 本项目建设投资包含：
建筑工程、设备及安装费用，为 8852.11 万元； 工程建设其他费，为 1099.06 万元； 基本预备费，为 796.09 万元；
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 26
以上金额最终以实际发生金额为准。
2、建设期利息
建设期利息
（ P（ t-1 ）
t 1 A t
）
i 2
P (t-1) -----建设期第（t-1)年末垫款累计金额与利息累
计金额之和
A t -------建设期第 t 年贷款金额 i---------建设期利息利率 n--------建设期年份数 本项目建设期利息利率暂按 5.88%考虑，经测算本项目建设期利息为 227.56 万元。
3、铺底流动资金 本项目铺底流动资金为 82.52 万元。
6.2.4
可用性服务费的计算
可用性服务费 A 计算公式如下：
第 第
N 年可用性服务费为
i (1 i) n
A （P - I）(1 i) n 1
可用性服务费计算参照年金计算公式：
其中：
A 为年度可用性服务费金额； P 为项目总投资，本项目为 11057.34 万元； I 为本项目政府方资本金出资金额，66.34 万元； n
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 27
i 为期利率，7.77%，由全部投资财务内部收益率（税后）
6.29%计算得出； n 为运营期数，按 29 计算。
以建设期结束年度为基年，根据上述参数计算项目每年财政可用性服务费付费金额，则可用性服务费正常年支付964.07万元，详见表6-2。
表 6-2 可用性服务费计算表
项目 合计 1 2 3 4 5 6 7 8
可用性服务费
23958.05 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 9 10 11 12 13 14 15 16 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 17 18 19 20 21 22 23 24 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 964.07 25 26 27 28 29
964.07 964.07 964.07 964.07 964.07
6.2.5 运营维护内容及费用的计算
本项目运营维护服务费包括排水管网和污水处理厂的运营管理费用及合理利润回报。
本项目运营期 29 年，运营维护服务费在项目全部建设完成后， 运营期第 1 年开始支付。
1、排水管网运营维护费用 参考以下项目的运营维护费用计算本项目的管网运营维护成本：
（1）河北省沧州市南皮县城区排水管网建设项目运营维护服务
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 28
费为 2.5 万元/公里·年。
（2）吕梁市孝义市城区道路排水管网改造建设项目一期工程 PPP 项目排水管网日常养护维修费用为 1.55 万元/公里·年。
（3）江苏徐州市沛县供水 PPP 项目污水管网日常维护费用为 2.5 万元/公里·年。
项目排水管网长度为 40681m，参考以上数据及本项目实际情况管网运营维护成本按每年 1.5 万元/km 计算，则每年运营成本费用为 61.02 万元，考虑综合投资收益率为 7.77%，则每年的管网运营维护服务费为 65.76 万元/年。
2、污水处理厂运营维护 本项目污水处理厂运营成本包括外购燃料动力费、外购原辅材料费、人员工资福利费、维修费和其他费用。
（1）外购燃料动力费 ①电费
依据项目可行性研究报告并按污水处理厂行业规范，本项目年耗电量为 186.20 万 kWh，电价按一般工业用电进行考虑，分峰谷平三个时段，详见下表。
表 6-3 项目正常年份用电情况表
供电情况
供电时间
时间（h）
一般商业用电单价（元
/kwh）
用电量（万 kwh）
电费（万元）
峰
08:30-11:30 18:00-23:00
8
0.7737
62.07
48.02
平
07:00-08:30 11:30-18:00
8
0.5158
62.07
32.01
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谷
23:00-7:00
8
0.276
62.07
17.13
合计 24
186.2 97.17 由上表可知，本项目正常年份电费为 97.17 万元。
②热力费
本项目污水处理厂采用集中供暖方式供暖，供暖面积为 304m 2 ， 供热周期为 5 个月，供热单价为 6.2 元/m 2 .月，则本项目正常年份热 力费为 2.61 万元。
则本项目年外购燃料动力费用为 99.78 元。
（2）外购原辅材料费 依据项目可行性研究报告按污水处理厂行业规范，本项目消耗
PAC109.5t/年，销售单价为 0.12 万元/t；PAM4.38t/年，销售单价为 3.5 万元/t；活性炭 175.2t/年，销售单价为 0.15 万元/t；碳源 182.5t/ 年，销售单价为 0.18 万元/t；新鲜水 0.45 万 t/年，销售单价为 4.5 元 /t。计算得本项目正常年份原辅材料成本为 87.73 万元/年。
（3）人员工资福利费 本项目职工定员按 15 人考虑，工资 3.6 万元.人/年计取。福利为工资额度的 35%，计算得项目年工资福利总额 72.90 万元。
（4）修理费 本项目修理费包含日常检修维护费和设备重置费。
污水处理厂建设完成后，由项目公司按照 PPP 项目合同对项目设备设施进行日常检修维护管理。本项目开展财务测算时，设备、设施维修根据行业规范按污水处理厂建设成本的 0.5%计取，为 54.15
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万元/年； 另在项目合作期内，考虑污水处理设备全部重置一次，部分设备在移交前考虑第二次重置，设备重置费用为 37.42 万元/年。
本项目修理费合计为 91.57 万元。
（5）其他费用 其他费用是制造费用、管理费用中扣除工资及附加、折旧费、摊销费、维修费后的其他费用。为简化计算，其他费用按以上几项费用之和的 8%估列，正常年份为 27.53 万元。
（6）污泥运输费 本项目污泥运输量为 500kg/d，运输价格为 50 元/t，正常年份污泥运输费为 0.91 万元/年。
综合以上污水处理厂运营维护费用，污水处理厂年运行成本为
381.15 万元，折合吨水运行成本为 1.74 元/t，考虑 7.77%的合理利润， 折合吨水运营维护费用为 1.88 元/t。
3、运营成本合计 本项目运营成本包括排水管网运营维护费用和污水处理厂运营维护费用两部分，详见表 6-4。
表 6-4 项目运营维护服务费计算表
项目运
营年限
排水管网运
营维护成本
排水管网运营
维护服务费 污水处理厂运
营维护成本 污水处理厂营维
护服务费 项目运营
维护成本
项目运营维护
服务费 1
61.02 65.76 300.87 324.25 361.89 390.01 2
61.02 65.76 320.94 345.88 381.96 411.64 3
61.02 65.76 341.01 367.51 402.03 433.27
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项目运
营年限
排水管网运
营维护成本
排水管网运营
维护服务费 污水处理厂运
营维护成本 污水处理厂营维
护服务费 项目运营
维护成本
项目运营维护
服务费 4
61.02 65.76 361.08 389.14 422.10 454.90 5
61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 6
61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 7
61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 8
61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 9
61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 10 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 11 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 12 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 13 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 14 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 15 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 16 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 17 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 18 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 19 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 20 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 21 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 22 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 23 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 24 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 25 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 26 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 27 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 28 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53
某某县第二污水处理厂建设工程 PPP 项目财政承受能力论证报告 32
项目运
营年限
排水管网运
营维护成本
排水管网运营
维护服务费 污水处理厂运
营维护成本 污水处理厂营维
护服务费 项目运营
维护成本
项目运营维护
服务费 29 61.02 65.76 381.15 410.77 442.17 476.53 合计 1769.62 1907.12 10852.66 11695.92 12622.29 13603.04
以上为本实施方案对于项目正常运营期运营维护成本的估算，若在项目合作期内发生因不可抗力因素导致的大修（非工程质量原因）， 政府方需另外增加运营维护服务费的支付。
6.2.6
使用者付费
本项目通过向使用者收取污水处理费获得一定的运营成本。考虑到本项目实际情况，2020~2023 年污水处理量分别按照 3600t/d、4200t/d、4800t/d、5400t/d 考虑，2024-2048 年污水处理量按照满负荷 6000t/d。
污水处理费按照 0.5 元/t 计算，收费率按 30%考虑，则项目使用者付费见表6-5。
表6-5 项目使用者付费计算表
运营年份 2020 2021 2022 2023 2024 2025~2048 运营负荷 60% 70% 80% 90% 100% 100% 污水处理量/日 （吨）
3600
4200
480...
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