某某农村牧区街巷硬化建设 PPP 项目财政承受能力分析
某某 2015 年 12 月
目录 一、项目资料 .............................................................................................................. 2 1、项目名称 ..................................................... 2 2、项目类型 ..................................................... 2 3、建设地点及建设规模 ........................................... 2 4、项目阶段 ..................................................... 2 5、项目计划开工与计划完工时间 ................................... 2 6、计划投融资情况 ............................................... 2 二、财政承受能力论证的依据和目的 ...................................................................... 5 1、财政承受能力论证的依据 ....................................... 5 2、财政承受能力论证的目的 ....................................... 6 三、财政承受能力论证方案 ...................................................................................... 6 1、责任识别 ..................................................... 6 2、支出测算 ..................................................... 7 3、政府一般财政支出能力分析 .................................... 12 4、财政承受能力评估 ............................................ 14 四、结论 ................................................................................................................... 15
一、项目资料
1、项目名称
某某农村牧区街巷硬化建设 PPP 项目
2、项目类型
本项目为新建项目
3、建设地点及建设规模
本项目建设地点为某某404 个行政村，工程总里程1582 公里， 其中：林东镇 331.4 公里，隆昌镇 321.5 公里，十三敖包镇 126.9 公 里，碧流台镇 214.3 公里，白音勿拉镇 99.8 公里，哈拉哈达镇 79.1
公里，富河镇 109.1 公里，查干哈达苏木 97 公里，乌兰达坝苏木 55.1
公里，三山乡 53.8 公里，花加拉嘎乡 83.5 公里，东城街道 10.5 公里。
4、项目阶段
项目现处于设计阶段
5、项目计划开工与计划完工时间
计划开工时间为 2016 年 4 月，计划完工时间为 2016 年 8 月
6、计划投融资情况
6.1
总投资
本项目按工程量清单方式计价，工程建设投资部分控制价为每公里 35 万元人民币，预计总投资为 55370 万元人民币。
运营维护绩效服务费控制价为每公里每年 2600 元人民币，年运营
维护绩效费用预计 411.3 万元。
6.2
资本构成
因本次合作属于招标有施工总承包资质的社会资本方，也就是与政府合作的社会资本方即工程承包方，具体到本项目中就是由社会资本新设项目公司，中选社会资本占股比例为 100%。根据《某某院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，考虑到不同的社会投资人的资信和能力不同，根据以往项目实践经验，结合目前的环境， 项目的资本金在 30%-40%比较适宜推进项目后续的运营，因此本项目暂按 30%确定项目资本金。
6.3
资产负债
项目公司可采用股东借款、金融机构贷款等方式筹措项目资金， 以解决投资总额和注册资本之间的差额。
6.4
股权结构
本项目由社会资本新设项目公司，中选社会资本占股比例为
100%。
6.5
融资结构
（1）融资方式
项目公司可采用股东借款、金融机构贷款、金融机构担保如银行保函、债权质押及 PPP 领导小组及相关单位审核等方式筹措项目资金。就是否需要股东提供担保而言，由以下几种方式可供探讨：股东担保融资、有限追索项目融资或无追索项目融资等方式筹集本项目债权资金。1）采用股东担保融资的，建议由各股东方按其在项目公司所占股权比例对项目公司债务融资提供担保，但此举会增加各股东方
的或有债务；2）采用有限追索项目融资的，在项目建设期，建议由各股东方按照各自在项目公司中的持股比例为项目公司的债务融资提供担保，项目建设完工后，转为无追索项目融资，各股东方撤销在建设期提供的担保；3）采用无追索项目融资的，项目公司以自身拥有的资产或权益作为融资担保，项目公司各股东方仅以资本金为限承担相应的责任或风险。项目公司可以为本项目融资之目的，将其在PPP 项目协议项下的各项权益（如 PPP 项目协议项下的预期收益权、保险受益权等）及项目公司拥有的资产（包括动产、不动产和无形资产）之上设置抵押、质押或以其它方式设置担保权益。在本项目中， 我们建议尝试无追索的项目融资，但如果项目公司不能顺利完成项目融资的，则由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保等方式解决， 以确保项目公司的融资足额及时到位。
（2）直接介入权为保障项目融资方的利益，当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据项目协议中的直接介入条款代位行使项目公司股东权利和经营管理权利，要求项目公司改善管理、增加投入，或指定各乡镇苏木政府认可的合格机构接管项目。
6.6
主要融资成本
项目公司根据采用不同的融资方式，包括股东借款、金融机构贷款、金融机构担保如银行保函、债权质押及 PPP 领导小组及相关单位审核等方式筹措项目资金。融资成本主要为贷款利息。
6.7
收益情况
本项目属于不具有向最终用户收费机制的农村牧区街巷硬化道路，社会资本在项目中投入的资本性支出和运营维护成本宜采用“政府付费”的回报机制，即政府购买服务。
二、财政承受能力论证的依据和目的
1、财政承受能力论证的依据
（1）关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指 引》的通知（财金[2015]21
号）；
（2）《中华人民共和国预算法》；
（3）
《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》 （国发〔2014〕
43
号）；
（4）《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕
45
号）；
（5）《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60
号）；
（6）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的
通知》（财金〔2014〕76
号）；
（7）
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113
号）；
（8）《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办 法的通知》（财库〔2014〕 215 号）
（9）《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）；
（10）某某相关部门提供的资料。
2、财政承受能力论证的目的
（1）科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；
（2）为确保财政中长期可持续性；
（3）减少政府不必要的财政负担（根据本地区财力状况、债务负担水平等合理确定财政补贴、政府付费等财政支出规模，项目全生命周期内的财政支出总额应控制在本级政府财政支出的一定比例内）；
（4）为 PPP 项目财政管理提供依据。
三、财政承受能力论证方案
1、责任识别
1.1 股权投资
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的 情况下，政府承担的股权投资责任。本项目采用 PPP 模式，由社会资本组建的项目公司承担该项目的建设、运营、移交的工作并承担费用， 社会资本的股权比例为 100%，因此，项目不存在政府股权投资支出。1.2 项目资本金
本项目资本金比例为总投资的 30%。
1.3
运营补贴
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目为不具备收益性的项目，故由政府购买服务。在本项目中，政府方将采用政府付费的模式，项目运营期间，政府承担全部直接付费责任，政
府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。
1.4
承担风险
本项目为不具备收益性的项目，投资回收期长，其核心问题主要是特许经营协议、项目融资、项目运营三个方面。通过风险识别可能存在如下风险：政治风险、政策风险 、 经济风险、外界风险、融资风险、建设风险、运营风险、不可抗力风险、移交风险等。
1.5
配套投入
配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息。
本项目配套投入支出责任主要指建设用土地投入，由于采用对工程部分实施 DBFO 建设完成并整体运营维护，为降低项目运营成本支出，减少财政负担，政府配套土地投入，不作为项目资本，故不考虑配套投入支出责任。
项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单（含土地数量及手 续），作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产 运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。
2、支出测算
2.1
股权投资
政府方在本项目上有 0%的股权投资的支出（政府方占项目资本金的比例）。
2.2
运营补贴
（一）假定条件的设立
（1）本项目测算总投资为 55370 万元。特许经营期限 10 年，其中建设期 1 年（本项目为新建项目），运营期为 9 年（政府补贴年限）。
（2）年度折现率根据当地政府债券收益率及类似项目资料拟定为 6%；利润率参考商业银行中长期贷款利率（4.9%）结合风险、绩效考评等因素及类似项目的资料，拟定为 8%。
（4）运营成本参照设计文件中的相关数据；
（5）政府付费，根据财务测算，政府每年付费如下：
政府付费单价
可用性付费
运营绩效服务费
合计第 1 年
7.40
7.40 第 2 年
7.40
0.26
7.66 第 3 年
7.00
0.26
7.26 第 4 年
6.60
0.26
6.86 第 5 年
6.20
0.26
6.46 第 6 年
5.80
0.26
6.06 第 7 年
5.40
0.26
5.66 第 8 年
0.26
0.26 第 9 年
0.26
0.26 第 10 年
0.26
0.26 单位：万元/ 年· 公里
（7）假定政府为运营期内每年末支付。
（二）项目全部建设成本的当年年末折现值的计算（社会资本方承担的部分）
运营期第 1 年项目全部建设成本（当年折现值）为：
55370×（1+折现率）
运营期第 2 年项目全部建设成本（当年折现值）为：
55370 ×（1+折现率）2
„„以此类推，
运营期第 10 年项目全部建设成本（当年折现值）为：
55370 ×（1+折现率）10
（三）运营补贴的测算
参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中相关公式，即：
政府财政支出责任详见表二：
表二：某某农村牧区街巷硬化建设 PPP 项目政府财政支出责任表
（单位：万元）
A
B
C
D
F
年份
所处时期
计算期
建设成本当年折现值
运营成本（1+ 合理利润率）
A*（1+合理利
润率）/运营年限
风险支出
合计
第 年
（B*10%）
（B+C+D）
2016 年 建设期
1
55370.00
2017 年 运营期
2
58692.20 2495.29 7043.06 249.53 9787.88 2018 年
3
62213.73 2267.38 7465.65 226.74 9959.77 2019 年
4
65946.56 2039.48 7913.59 203.95 10157.02 2020 年
5
69903.35 1811.58 8388.40 181.16 10381.14 2021 年
6
74097.55 1583.68 8891.71 158.37 10633.75 2022 年
7
78543.40 1355.77 9425.21 135.58 10916.56 2023 年
8
83256.01 1127.87 9990.72 112.79 11231.38 2024 年
9
88251.37 899.97 10590.16 90.00 11580.13 2025 年
10
93546.45 672.06 11225.57 67.21 11964.84 2.3
承担风险
本项目各类风险支出数额和概率难以进行准确测算；故在定性分析各类风险后，按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。
政治风险主要指战争、军事政变等，此类风险不予考虑。
政策风险：主要指国内外政治经济条件发生重大变化或者政策调整，项目原定目标难以实现的可能性，包括经济政策、技术政策、产业政策等，对于社会资本可以预见到的风险，由双方在特许经营协议中做出约定，对于不可预见的风险，由政府方承担。
经济风险：物价、人工等上涨下跌属于经济风险，此类风险利用特许经营协议中的调价机制予以规避，该类风险属于中性风险，对双方理论上都是有利有弊。
外界风险：由于外界某些原因至使一定的条件改变所带来的风险，包括社会的不稳定因素，未达到不可抗力的自然风险，此类风险由双方各自承担，就支出费用而言，由社会资本承担。
融资风险：由于通货膨胀率、利率和汇率超过了预期外的变化而带来的风险，此类风险在特许经营协议中约定由社会资本承担，通过竞争方式择优选择实力雄厚、专业化高的社会资本，将会最大限度的避免此类风险的发生。另外在特许协议中还约定，出现融资风险，政府方有权提取社会资本提供的高额履约保函。
建设风险：包括成本风险、完工和质量风险、技术风险等，此类风险由社会资本承担，以履约保函作为保证手段。
运营风险：运营风险有很多方面。对于不同路段道路养护，运营风险不同。对路段上交通事故、违规驾驶等事件造成的风险，此类风险属于不可控风险，特许经营协议中可约定此类情况下的绩效考核， 在社会资本未违约的情况下，应由政府方承担。
不可抗力风险：由政府方和社会资本各自承担其范围内的损失； 可以在特许经营协议中的保险条款中约定政府为优先受益人，来减少政府方损失。
移交风险：移交风险包括道路质量等方面存在的风险，可以采用移交保函的方式来保障政府的相关权益，并将风险有效转移。
根据相关部门提供的数据并参考以往项目资料，政府方的承担风险支出按《某某农村牧区街巷硬化建设 PPP 项目政府财政支出责任表政府财政支出责任表》中的 B 项的 10%取值。
2.4
配套投入
本财政承受能力评价范围仅为本项目路面硬化费用。
3、政府一般财政支出能力分析
3.1
某某 2010～2014 年财政收支情况
2010 年以来，在某某旗委的领导下，在人大及常委会的监督下，某某财税各部门充分发挥财政职能作用，积极培植财源, 深化财政改革,优化支出结构，保持了财政收入持续、稳定增长。下表为某某 2010-2014 年一般公共预算支出表。
某某 2010-2014 年一般公共预算支出表
年份
一般公共预算支出
（万元）
增长率
2010
150280
30.67%
2011
173213
15.26%
2012
223366
28.95%
2013
232656
4.16%
2014
240007
3.16%
3.2
某某一般公共预算支出预测
根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论 证指引》的通知（财金[2015]21
号），“在进行财政支出能力评估时， 未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及 平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。本项目参考该方 法对某某一般公共预算支出进行预测，基于 2010-2014 年某某财政与预测数据计算 2015～2026 年期间各年度一般公共预算支出规模。
根据某某财政部门提供的资料，考虑到政府支出中刚性支出因素， 2015～2026 年的增长率平均值取为 16.44%。
按上述财政一般预算支出增长率预测，2015～2026 年某某
财政一般公共预算支出增长率及支出预测值详见表五：
表五：某某 2014～2026 年财政公共支出预测表
年份
一般公共预算支出
（万元）
增长率%
2015 年
279464
16.44%
2016 年
325408
16.44%
2017 年
378905
16.44%
2018 年
441197
16.44%
2019 年
513730
16.44%
2020 年
598187
16.44%
2021 年
696529
16.44%
2022 年
811038
16.44%
2023 年
944373
16.44%
2024 年
1099628
16.44%
2025 年
1280407
16.44%
2026 年
1490905
16.44%
(以 2014 年一般公共服务支出为基数测算)
4、财政承受能力评估
基于本报告第 3.3 预测得出的某某 2015～2026 年政府财政一般公共预算支出的结论，对比某某财政针对本项目的购买公共服务财政支出责任（含风险支出责任），如假定 2017 年系本项目政府购买服务首年，则本项目全生命周期内，政府购买服务的财政支出责任约占一般公共预算支出额的 0.93%～2.58%之间。
具体情况详见表六所示：
表六：本项目政府支出占政府公共支出比例表
年份
公共支出
（万元）
本项目政府支出 （万元）
所占比例
对应计算期
2017 年
378905
9787.88
2.58%
运营期第 1 年
2018 年
441197
9959.77
2.26%
运营期第 2 年
2019 年
513730
10157.02
1.98%
运营期第 3 年
2020 年
598187
10381.14
1.74%
运营期第 4 年
2021 年
696529
10633.75
1.53%
运营期第 5 年
2022 年
811038
10916.56
1.35%
运营期第 6 年
2023 年
944373
11231.38
1.19%
运营期第 7 年
2024 年
1099628
11580.13
1.05%
运营期第 8 年
2025 年
1280407
11964.84
0.93%
运营期第 9 年
目前某某没有其他正在实施的 PPP 项目，且根据表六的数据分析，本项目政府财政支出责任占政府一般公共预算支出的比例低于 10%，符合财金[2015]21 号文所要求的“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。
四、结论
对本项目进行财政承受能力分析，该项目符合财金[2015]21 号文的相关要求，结论为通过。
上述结论系仅就本项目于财政支出预测情况进行对比而得出。鉴
于某某范围内未来还可能新增其他政府购买服务项目或政府和社会资本合作（PPP）项目，届时需要区政府及财政部门统筹评估财政综合承受能力。特此说明。
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