治理“空心村”可行性实施方案
治空挖潜 一举多得
管好宅基地，涉及着农村发展和千家万户农民的利益，涉及土地资源的合理利用和保护。然而，在各地还有许多村庄建了新房不拆旧屋，闲宅基、闲住宅和闲园子问题突出，导致了村庄盲目向四周扩展，形成了外大内空的“空心村”，既引发土地纠纷、使信访案件增多，又浪费了大量
土地资源。对此，××县国土资源局针对面上这一问题，采取得力措施，深入扎实地开展“空心村”治理工作，实现了一举多得，即充分挖掘盘活了存量土地，促进国土资源监察信访工作，维护了农村社会稳定。
加强宣教 赢造治空良好氛围
抓好“空心村”治理，符合国策，惠及百姓，是利国利民的好事。但受传统观念影响，不少村民继承祖业观念深厚，有的一户多宅，加上风土习俗、家族势力等多种因素纠结，要消除拆迁阻力，必须先转变老百姓的观念。××县国土资源局把宣传教育放在了治空挖潜工作的首位，在抓好每年“6.25土地日”等重大活动宣传的同时，狠抓日常性宣传，并到重点治理的镇村大造声势，采取多种形式广泛宣传土地管理法、信访条例、镇村规划建设和养殖等用地的管理规定，宣传“空心村”整治的目的、意义及目标要求，让群众逐步理解一户一宅，按规划用地，建新房交旧宅基地等政策规定，使干部群众的思想认识有了很大提高。
多措并举 确保严格治理成效
所谓“空心村”多是因村镇规划工作滞后，村历史遗留问题多，居住环境差，纠纷、信访不断，村干部按排宅基地畏难发愁等问题而造成。要治理“空心村”，就要在加强组织领导的基础上做到规划先行。××县政府首先成立了“空心村”治理领导小组，分管县长任组长，下设办公室，由县国土资源局局长任办公室主任，各乡镇也成立专门班子，层层召开会议，做到县、乡、村高度重视、协调配合。该局根据全县的村庄排查摸底情况，在搞好调查研究的基础上，因地制宜，科学编制了整治规划。从98年开始，以试点为龙头，带动全县逐步推开。治理工作中坚持以村民自治为主，县乡国土管理人员分片包干，一线指导。对拆房户按照先急后缓次序分类排队，张榜公开：即公开拆除范围与户主姓名，公开治理政策规定，公开自拆与强拆的时限等。然后，实行典型引路压茬治理，将一些典型村的治理过程与成效拍成电视片，在其它村治理前公开播放，真正让群众感受到了治理的好处，看清了阻碍所导致的后果。该县杨善镇潘家埠和西朱阳两个村，是出了名的规划混乱村，群众怨声载道，纠纷、上访不断，治理展开后，局领导和执法人员靠上，对不同情况的拆房户采取多种渠道和方法，耐心说服教育，尽力感化和启发他们自行拆除，减少损失。对那些执意不拆引起民愤的“钉子户”，则依法进行了强制拆除，群众拍手称赞。通过治理，这两个村通街巷35条，扒老屋586间，安排住房困难户24户，腾出的空闲地10年内村民建房不用外延占耕地。卧龙镇双沟村在县、乡执法人员的协助下，大胆治理，拆除老屋78间，收回闲园子23亩。××镇三里庄村组织力量强大，措施得力，与县乡执法人员配合密切，先后拆除老屋92间，安排69个急需建房户，使村庄得到了全面规划。村民刘老汉两个儿子已到结婚年龄，在村里划了一处宅基地，因村内闲园子问题，多年一直被阻挡建不成，多次上访，镇村几次协调难以解决。经治理“空心村”房屋很快建了起来，他高兴的对人说，治“空心村”这办法真好！这一治村里闲地没了，破屋烂墙全变成了新房，俺的一块“心病”也治好了。几年来，××县先后治理“空心村”220个，盘活存量土地6100多亩，有效地利用了闲置土地资源。
建章立制 促使工作更加规范
××县治空挖潜这一民心工程实施后，使监察信访工作和宅基地管理等得到了进一步完善和规范。一是领导包案措施切实加强。他们在成立信访工作领导小组、设立接访室、加强接访人员的基础上，认真坚持每月26日陪县领导下乡镇接访和每月16日、25日局长接访日制度，采取了挂牌接访和“有访接访，无访排查”的做法，实行了“首接责任制”，即接访后要包查处，包督办，一包到底。对上级交办和受理的一些重点案件，坚持领导包案带案下访，使每件信访都能依法及时处理。二是分级管理责任真正落实。进一步完善了县、乡、村三级土地信访监察网络，全面落实了“一岗双责”责任制，明确了各级国土资源主管领导是监察信访工作第一责任人，实行一级抓一级，一级包一级，一级对一级负责，严格落实了监察信访目标责任制和责任追究制。三是日常监管与执法力度加大。针对治理规划成型的村庄，采取县、乡、村分片包干，责任到人，领导挂靠分头巡查的做法，进行严格监管，防止“旧病”复发，对发现的信访苗头和
违法用地行为立即制止，镇村管不了的做到了及时上报依法从严查处，避免了事态扩大。四是宅基用地管理更加严格。在宅基地审批过程中，首先加强了村务公开，对划房研究的审报结果与群众关心的难点、疑点问题全面公开。其次，县乡国土部门做到了“三到场”，即严格审查要房户所具备的条件，拟用地是否符合规划等；
对审批后的宅基地做到实地丈量定点放线；
房屋建
成后，实地核查是否按批准面积和规定要求用地。确保了依法合理用地。五是环节监督管理更扎实。该局在宅基地审批、确权发证、建设用地等各项工作中，实行了定期组织、监察参与、集体会审，对工作的各个环节做到从严监督，使透明度得到了进一步提高。
××县通过强化措施狠抓“空心村”治理，扎扎实实为群众排忧解难办实事，密切了干群关系，增强了村干部的工作信心，使村庄更加整齐美观，又充分利用了闲置资源。可谓治空挖潜一举多得。近年来，××县连续多次被省、市评为信访工作先进单位和全省国土资源执法模范县，2001年被国土资源部授予全国国土资源执法模范县荣誉称号。
“空心村”整治的规划探索
长安大学城市研究所张新王圣学
摘要：结合长安大学在西安市新农村规划的实践，对空心村的现状特征和产生原因进行分析，提出整治空心村的规划原则和技术路线。探索在新农村建设的背景下，从规划入手进行空心村整治的方法和手段，以改善村庄的人居环境，建设和谐的社会主义新农村。
关键词：空心村、村庄整治、村庄规划
1 缘起
改革开放以来，随着农村经济的发展，村庄面貌普遍发生变化，但部分村庄整体发展缺乏活力、管理薄弱、村庄中心衰败、外围建设无序蔓延，一般称之为空心村现象。这不仅严重影响了村容村貌和农村居民的生产生活，而且由此引发的土地纠纷直接影响了社会稳定，更为严重的是造成了土地资源的极大浪费，带来一系列的经济、社会和生态环境问题，制约了农村经济的发展和和谐社会的建设。
新农村建设为空心村整治提供了契机。2007年，长安大学编制了西安市近100个试点村的村庄规划，在村庄规划编制的实践过程中，发现近四分之一的村庄存在空心村现象，如何看待和解决空心村问题，非常值得有关部门、规划设计者和建设者的深思。
2 空心村的现状特征
综合分析多个空心村，它们具有如下共同特征：①村庄中心建筑破败，密度低，人口少；
②村庄周围建筑质量较好，多为新建住宅；
③村庄用地布局分散，内部废弃宅基、空地较多，土地浪费现象严重；
④缺乏公共设施和市政公用设施，环境差，道路窄，影响了村民的生产生活。
3 空心村产生的原因分析
3.1落后的村庄规划管理是空心村产生的主要原因
村民收入的增加，使农户对住宅进行更新的能力逐步增大。由于受到宏观政策的影响，经济水平高的农户不能移居城镇，由此就导致了农宅的就地更新。村庄落后的规划管理促成了空心村的形成，它主要表现在以下三个方面。
3.1.1 宅基地选址的自发性
由于多数村庄没有规划，因此，农民建房倾向于选用自家承包田附近的宅基地，一来可以缩短耕作半径，方便劳作；
二来建房时可以占用承包田，以备宽打宽用。随着建房的增多，
村庄外围的耕地首先遭到占用。
3.1.2 村土地产权不明晰
我国宪法规定：宅基地和自留地、自留山属于集体所有。但属于乡镇、村、组哪一级并没有规定清楚，这就给土地的管理造成很大困难，同时，不少农民抱着“不占白不占、占了也白占”的心理，进一步导致新宅的外扩。
3.1.3 村庄空置户管理缺乏相应的政策
近年来，随着非农化的发展和国家户口政策的逐步放开，很多农户开始移居城镇，但他们大多数不愿放弃在村庄的农宅，形成农宅空置、一户多宅的现象。由于农村的旧宅只是空置备用或是供老人使用，因此投资上的维修资金较少，从而这些农宅趋于毁弃的速度也较快。随着老人的去世以及迁出户对城镇的适应，这些空置农宅则成为空心村新的策源。
3.2 村庄格局是造成目前空心村形成的基础
其一是农宅本身的结构类型。传统的农村住宅大多为泥草房和砖木结构房，开间小、进深浅、层高低。改革开放后建的农宅大多为砖混楼房或平瓦房，它的占地面积比传统农宅大，因此原有的宅基地无法容纳新宅，同时，由于新建农宅的一层檐口层高也比原来基地周围的农宅高，按农村习俗，两者不能相邻。因此新建农宅无法原拆原建，原有宅基地只好闲置，而新的农宅则向村外围发展。其二是村庄内的地形地貌。村庄内的低洼地、坡地等，由于建房成本较大，长期废置，从而变的垃圾遍地，杂草丛生，更加无人过问，导致村内空心。
3.3 村内基础设施落后，公共设施缺乏是空心村产生的原因之一
一方面，村内道路多为土路，且较狭窄，交通不便，而村外临县乡公路，交通便利，从而导致村民沿公路两侧建房。另一方面，村庄的商店、学校、幼儿园多沿公路分散布置，而村内公共设施缺乏，向心力差，从而促进了村民在村庄外围建房。
3.4 土地产出效益低下在一定程度上也促进了空心村的形成
近年来，由于农产品价格偏低，土地的产出效益出现滑坡，致使农户珍惜土地的意识淡薄，村庄中的废弃地、空宅地更是听之任之。
4 空心村整治的规划探索
空心村是农村现代化过程中，由于迅速发展的村庄建设和落后的规划管理体制之间的矛盾造成村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象。因此，制定科学合理的规划和严格的管理措施对空心村进行改造，可以有效地调整村庄用地和布局，改造空心村的空间结构，从而营造出内聚的空间氛围，取得从空间结构着手改造空心村的成效。在这个意义上说，
从规划入手进行空心村的整治是一种可行的思路。
4.1 空心村整治规划的原则
4.1.1实事求是，因地制宜的原则
整治空心村，必须立足于村庄的实际，充分利用村庄的现状和自然条件，这样才更具操作性。具体规划时，要对旧居民点的建筑物密度、年限、质量、结构、面积、造价、使用性能以及外部空间环境等逐一评估，然后综合村庄的自然条件、地形地貌、经济实力、村民意愿等因素，确定是新建还是改造；
是成片改造，还是逐户改造，或维修利用与改造相结合；
是分期分批改造还是一次性改造，制定规划方案和整治对策。
4.1.2 弹性规划，分期实施的原则
要以发展的观点进行规划，增强规划的弹性。首先，要远期与近期相结合，新建与改造相结合。远期规划可以控制建设用地的功能分区和用地规模，做好道路骨架布局；
近期规划和设计应当详细，能够指导住宅和环境设计、施工，有效控制建设程序。其次，要对规划范围内未利用土地的开发应当进行严格的论证，合理安排功能。目前无法确定用地规模的可以作为预留发展用地，给发展留有余地，以使用地规模与经济发展同步。最后，要做好分期建设规划，以适应不同的经济发展水平。公共设施的布局和配置既要考虑配套完整，又考虑分期实施的可能。
4.1.3内聚集约的布局原则
目前，用地布局分散、内部空心是空心村的最大问题。因此规划不应局限于每户需要多少建筑面积，需要多少宅基地等问题，而应加强对村庄内部居住环境和居住品质的关注。采用内聚集约的村庄布局形态，有利于节约用地，形成向心性的、易于交往的、有认同感的内部环境和高品质的中心，从而增加村庄活力，提高村民生活品质。
4.1.4 规划和管理并重的原则
俗话说“三分规划，七分管理”，严格的管理是规划实施的保障。空心村的主要原因就是落后的规划管理，一是宅基地的审批；
二是废弃、闲置农宅的流转。因此，在规划时，应当研究相应的管理政策和实施措施，以确保规划更好的执行。
4.2 空心村整治规划的技术路线
4.2.1 集中布置公共设施，营造活力繁荣的村中心，增强向心性
为形成内聚型的村庄布局，在村中心集中布置村委会、商店、广场等公共服务设施。村委会、图书室、文化室可以综合设置，形成行政文化中心；
商店、超市、信用社、卫生所等
服务设施也可以集中设置，形成商业服务中心；
中心广场可布置绿化、小品、健身器材和座椅，形成村内的休闲和集会中心。这样，三心合一，集聚人气，营造活力繁荣的村中心，增强村庄的向心性。
4.2.2 改造村庄内部道路，吸引村民向内搬迁
首先改造经过村中心的主路，最好是形成“十”字形的道路主框架，使村中心具有便利的交通，以引导村中心和道路两侧建筑的改造。然后改造村庄内部的支路和小路，形成便利通畅的交通网络。这样，随着村庄内部交通条件的改善，废弃宅基地的更新和村外居民的向内搬迁就会逐步实施。
4.2.3 紧凑布置民宅，增强用地集约度
规划应在改造村民住宅的同时，逐步调整宅基地，促使居住建筑集中布置。一是在村庄内部的空地和废弃地布置民宅；
二是结合破旧住宅的改造，逐步调整过宽的住宅间距；
三是更新废弃宅基地。通过挖掘村庄内部用地潜力，改变村空心现象，增加用地集约度。
4.2.4 改造村内地形，营造高品质的人居环境
对于村内的低洼地、台地和杂树林等不适合建设的用地。规划可以因地制宜，设置园路、小品和活动场地，将其改造为小广场、街头绿地和小游园，为居民提供游憩和活动场所，营造高品质的人居环境，以促进周边住宅的更新改造和集中布置。
五 结束语
空心村现象较为普遍，且矛盾突出，是新农村建设亟待解决的问题之一。由于空心村的形成具有复杂的社会历史背景，是多种因素共同作用的结果。因此，空心村的改造必将涉及到社会改造的方方面面，决非单纯从技术角度出发或者短时期内能够解决的问题，还需要规划人员与各方面的协同合作，以及有关法规的逐步建立健全。但无论如何，加强对空心村现象及其对策的研究和实践指导是当前新农村建设迫切需要的，同时，也是意义深远的，这也是从规划角度出发对建设社会主义新农村应尽的责任。
参考文献
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The planning exploration of inner decaying village governance
Zhang XinYang Rui qiang
Abstract：The article relates with the practices of inner decaying village governance in the Xi an.It analysis the characteristics and causes of inner decaying village，and discues the planning principles and technical routes.
Key words：inner decaying village；
village governance；
village planning
作者简介：张新（1975-），男，长安大学建筑学院硕士研究生，陕西 西安 710061。
稿件标题：“空心村”整治的规划探索
作者：张新王圣学
通讯地址：陕西省西安市长安大学小寨校区601#信箱（张新）
邮编：710061
移动电话：13572060993
电子信箱：zx4597812@163.com
“空心村” 整治的实践与思考
河南作为一个农业大省，全面建设小康社会的难点和重点都在农村，而农村经济的发展必然会引起以农村居民点为主的建设用地的增加。在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。不仅严重影响了村容村貌和农村居民的生产生活，而且由此引发的土地纠纷直接影响了农村的社会稳定，更为严重的是造成了土地资源的浪费，使有限的建设用地指标更趋紧张，在一定程度上制约了农村经济的发展和全面建设小康社会目标的实现。虽然近几年一些地方在积极进行农村“空心村”整治，但整体效果不明显。因此，在全省有计划、有组织、大规模地开展“空心村”整治工作迫在眉睫，势在必行。
一、整治“空心村”的必要性和可行性
（一）整治“空心村”的必要性
1．农村居民点用地的现状。
从80年代初开始，随着改革开放的深入，农民日渐富裕，农村兴起了建房热。由于旧式村庄没有经过科学规划，村内布局散乱，
— 1 — 基础条件差，加上早期对提高土地利用率、保护耕地不够重视，于是农民在新建住房时纷纷搬出老宅旧院，沿着村界向外扩建新房，大多占用村外耕地。90年代前期取消宅基地超占有偿使用收费以后，农村居民点用地违法批地、违法占地愈演愈烈。导致村庄无休止地向外延扩张，形成了村外新房林立，村内破烂闲置的“空心村”。且新建住房又大都是单体式平房，容积率低，占地面积大，这种状况使我省农村有限的耕地资源更趋紧张。
目前，我省农村居民点多为自然形成的，总体上表现为规模小，数量多，布局分散；
个体上表现为占地规模大，村内结构松疏，布局混乱，占用耕地较多，环境质量低劣，在小康村建设中难以集中基础设施和公益事业建设，不能形成集聚效益。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划，村庄的数量、规模、平面布局、空间结构、功能组合都缺少科学性，村庄建设不能形成合理控制和正确引导，更不具有任何约束力和内控力。
据统计资料显示，2002年河南省农村总户数1998万户，农村总人口7133万人，占人口总数的74.2%，河南省城市、建制镇和农村居民点建设用地约2331万亩，其中农村居民点用地约2107万亩，占城市、建制镇和农村民点建设用地总量的90%以上。全省农村人均居民点用地0.27亩，户均居民点用地1.05亩，均远远高于有关文件规定的标准。
2．农村居民点用地存在的问题及原因
农村居民点用地存在着很多问题：一是未经批准私自占地建房— 2 — 现象普遍存在，有些是占用村庄外面的耕地，甚至是占用基本农田，造成了村界的无限扩张和大量耕地资源的浪费；
二是不按照宅基地发放条件执行，而一些符合条件的群众却申请不到宅基地，使现有的农村居民点用地得不到合理和充分地利用；
三是部分农户占用的宅基地面积超标，有的甚至超出有关标准的几倍，而且存在一户多宅现象，导致村庄面积远远大于合理规模；
四是多数地方没有进行村庄规划或者规划不能严格执行。由于村庄建设无章可循，导致越建越乱，村内土地不能充分利用；
五是村庄的无序建设导致村容、村貌脏乱差，旧房不拆，旧宅基地不腾，横七竖八，形成通街难行路难、排水难，对生产、生活造成了许多不便；
六是随着广大农村经济条件的改善，建房攀比之风日趋严重，比着垫高地基，增加层高，使村内房屋高低长短不一；
七是农宅翻建难。由于旧宅翻建没有统一规划，翻建农户与左邻右舍达不成一致协议，只能迁到外面建新房，造成村内无人居住，村内旧，村外新的局面；
八是广大群众对一户多宅、超标准占用宅基地有意见，因宅基地纠纷解决不了，影响了农业税征收、计划生育等工作的开展。
农村居民点用地存在以上问题的原因是多方面的，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因，概括起来主要有以下几点：一是有关部门宅基地管理工作不到位，管理机制不完善，一些地方基层宅基地管理受干扰，管理不规范；
二是基层干部尢其是村干部法律意识淡薄，特权思想严重，办事不公，在宅基地划分时优亲厚友；
三是农民旧的封建思想观念根深蒂固，宅基地私有观念浓厚；
四是
— 3 — 宅基地违法占地查处难度大，缺少强有力的处罚手段；
五是各地经济发展不平衡，同一地方农户之间也有较大的贫富差距；
六是农村居民点整治需投入的资金短缺，相关配套扶持政策不到位。
（二）被试点单位的实践证明的可行性
1．试点单位整治的形式
（1）农村“空心村”整治的组织形式
农村“空心村”整治的组织形式受经济、社会和自然条件的影响而各不相同，其中经济因素的影响占主导地位，以此为标准全省大致有三种组织形式。
一是在经济发展较快，农民富裕，集体经济实力强，领导班子过硬的地区，由村里（或镇里）统一规划设计、统一拆旧、统一标准、统一集资建盖（或统一施工队伍）、统一管理的模式。这种模式有建设时间短、速度快、质量好、节约土地、降低成本的特点。采用这种方式建造的农村住房一般档次较高，农民几十年内不需再建新房。而且结合村庄改造，集体投资进行通路、通水、通电、通气等配套建设，既减轻了农民的负担，又完善了基础设施。如卫辉市的唐庄镇村庄改造后建成了二层别墅楼。
二是经济条件一般的地区，由集体实行统一规划、统一拆旧、统一设计要求、统一建好根基（或统一规定标准）后分户限期建盖，逾期不建盖者，取消建房资格，由集体调整给其它农户建盖。如安阳市林州市的东里村和平顶山市叶县的屈庄村。其优点是办法灵活，简便易行，农民易于接受，便于推广。
— 4 — 三是在经济条件较差的地区，由集体统一规划、统一标准、统一放线、分户限期建盖。逾期不建盖者，由集体收回建房宅基地。如郏县王集乡的马头村。其优点是标准低，对于新建住房的档次没有太高的要求，只是规定了新建住房宅基地的位置、面积，这种模式适合于经济条件相对较差的地区，可以解决因经济困难而无法顺利实施“空心村”整治的问题。
（2）农村“空心村”整治的迁并形式
各地在“空心村”整治中，因地制宜，因村而异采取了不同的迁并形式。概括起来主要有以下几种：
一是村庄合并，零散村庄向中心村和小城镇集中，腾出原村址综合利用，发展乡镇企业或种植业。如林州市的河顺镇开展“空心村”整治后，将西区阳村、屯头村和马家坟村合并为中州新村，节约土地100多亩，除增加一部分耕地外，还为发展乡镇企业提供了用地；
又如南乐县千口乡紫阳村将三个品字型分散的自然村合并起来，形成了新的居民点、工业区和养殖区。
二是在原村址上实施村庄规划，严格限定每户宅基地面积，改变住房结构，向高空发展，以达到集约利用土地的目标。如固始县街道村的李斗、高庄两个村民组，在进行村庄改造时，以规划为先导，新建住宅严格控制占地面积。通过改造，村庄占地面积由原来的76亩减少到53亩，节约土地达30%以上。
三是结合当地实际，制定并执行村庄规划，合理利用村内闲置土地，填实“空心村”。这些村通过拆迁闲置无人居住的旧宅以及影
— 5 — 响规划实施的房屋、茅厕、猪圈等，打通主干道路，完善村内基础设施建设，充分利用村内原有土地，使村庄用地趋于合理，以达到节约用地的目的。如郏县王集乡董庄村，在村庄整治时，拆除占用道路房屋40余间，开通大小道路10条，节约土地69亩，预计到2020年不再占用耕地建房。
四是村庄整体搬迁，腾出原宅基地复耕。有的是搬迁上山，占用荒山荒破建住宅；
有的是从行洪区搬出，按照统一规划建住宅，腾出旧村址综合利用，植树或复耕；
有的是从历史形成的庄台上搬迁到交通便利的地方规划新村，原居民点用地复垦为耕地。如正阳县永兴乡王老村正在实施村庄整体搬迁，已搬迁的4个村庄，原来占地400亩，搬迁后占地100亩，经过对旧村庄进行整理，净增加耕地300亩；
又如临颍县三家店镇高宗寨村将搬迁后腾出的200多亩宅基地复垦为耕地，全部种上了三樱椒，年收入30多万元。
五是“空心村”整治与小康村建设相结合。在经济发展较快，农民较富裕的地区，围绕全面建设小康社会的奋斗目标进行“空心村”整治。如卫辉市的唐庄镇村庄改造坚持高标准、高起点，建成了二层别墅楼，杭州市萧山区建起了多层、高层和别墅等样式的农村住宅。
2．试点单位主要做法
（1）健全组织，加强领导，明确责任。进行“空心村”整治的县、镇（乡）、村一般都成立了领导小组。如正阳县在“空心村”整治中成立了以县长为组长、常务副县长、分管土地副县长、县国土— 6 — 资源局局长为副组长、各乡镇政府乡（镇）长为成员的领导小组，无论领导班子如何调整，一律由新任职务者顶替原来位置。同时各乡镇也分别成立了相应的组织，有专职领导具体负责。并明确责任，把该项工作纳入政府工作目标管理，县、乡、村三级层层签定目标责任书，一级抓一级，层层抓落实。
（2）加强宣传教育，形成良好氛围，明确奖惩措施。为做好村庄改造建设工作，探索经验、树立典型，一般在大规模地开展之前，为了深入细致地做好群众的思想工作，解决实际问题，当地党委、政府成立规划建设工作领导小组，选派干部驻村召开村两委会、村民代表大会、村民座谈会，宣讲党在农村的各项方针政策、法律、法规和村庄改造的好处，组织村民代表到外地参观学习。同时在村庄改造过程中，还采取先拆给补助，后拆少补助，影响工程没补助和谁先拆谁先挑选宅基地等奖惩措施。如唐庄镇在村庄改造建设中，镇先后奖励各类有利于村庄改造的人和事一百多人次，依据唐庄镇自己制定的《唐庄镇村庄规划建设实施具体办法》强行拆除私自乱建的房屋985户，调解宅基地纠纷276起。
（3）科学编绘规划，充分尊重农民意愿。为使村庄规划符合民意，切实科学可行，一是请正规设计院所或大专院校进行规划设计；
二是尊重农民意愿。从下至上召开村民代表会、村民大会、两委会，广泛征求群众意见，为规划的实施奠定群众基础；
三是紧密结合各村实际，提高规划的可操作性；
四是统一标准。住宅和道路规划标准虽然依各村具体情况而定，但同一村内一般都统一标准，
— 7 — 村与村之间的差距也都控制在一定的范围内；
五是规划适度前瞻。科学预测人口增长和用地总面积，框住规划期间新村的外沿。实践证明，规划是龙头，是整个村庄改造的依据，起到至关重要的作用。
（4）严格实施规划，强化整治标准。在“空心村”整治的过程中，制定规划重要，但严格执行规划更重要，它直接关系到整治的成败。一些“空心村”整治成效显著的村镇都是严格执行规划的典型。如唐庄镇在“空心村”整治中严格执行“五统一”标准，严格按照“四控制”的办法处理问题。此外，一些地方还出台了“空心村”整治实施方案等规范性文件，以强化整治标准。如濮阳市清丰县和漯河市监颍县水郭乡在“空心村”整治中都以政府文件的形式出台了实施方案，对“空心村”整治的方法步骤、具体措施等做出了详细规定。
（5）示范引导，以点带面，阶段推进。由于农村“空心村”整治涉及到千家万户，且由于许多地方农村经济发展水平低、农户之间贫富程度差距大、宅基地私有观念浓厚等因素，所以一些农民对“空心村”整治存在畏难情绪、抵触情绪等不利于农村“空心村”整治工作推进的想法。因此，大多数地方在开展此项工作的时候，都经历了起步、铺开和提高三个阶段。先选择各方面条件较好的村庄进行试点，取得成功后，在总结经验的基础上，由点到面，逐步推进，并积极提高。
（6）积极筹措施资金，有效利用投入。“空心村”整治的投资主体是农民，农户住房建设资金由个人解决，水、电、路等公益设施建设，由镇或村组织实施。在工程实施中，充分发挥干部的带头作— 8 — 用和群众的力量，能自己动手做的自己做，千方百计将有限的资金用到材料购置上。如唐庄镇对于建房的土方工程，一般按照比例分配工程量，组织义务工完成。建设所用的白灰、砂子、石料等建材，由乡、村两级自建的企业按成本价提供，这些都大大降低了工程成本。另外，许多地方还千方百计地争取到了国土资源、建设、交通、电力、教育、财政、计划等部门的支持。如驻马店正阳县和三门峡市陕县结合国家投资土地整理项目的实施进行村庄整理。
（7）制定有效措施，提供优惠政策。为积极推进农村“空心村”整治工作的顺利进行，各地方政府结合本地的实际情况，分别采取了一定的措施，并制定了一系列的政策，概括起来主要集中在以下几个方面：村规民约措施、奖惩措施、投入政策、收益政策、约束政策、激励政策和抵换政策。如正阳县在收益分配方面按照“谁投资，谁受益”的原则规定搬迁户对整理出的耕地享有30年的优先承包权，并且暂不征收农业税；
三门峡市制定了“谁开发，谁使用”的开发复垦权与使用权相统一，且允许转让经营的政策；
湖北省仙桃市实行的县级政府、村集体经济组织和农民个人三方投资、三方收益的政策。
（8）重视协调，加强部门配合。“空心村”整治工作既涉及到广大农民群众，也需要政府的多个部门的参与和引导，因此，政府部门之间、政府部门与农民群众之间的协调和配合工作就十分重要。农村居民点整治较成功的地方都十分注重开展多部门协同作战，避免了相互扯皮、各行其是的不协调行为，提高了整治的效率和质量。
— 9 — 3．试点单位取得的效果
“空心村”经过整治，一般都取得了良好的效益，使农民和农村形态都发生了深刻的变化。无论是在节约土地，增加建设用地指标，满足社会经济发展对土地的需求，还是在改善农民居住环境，形成关爱、安宁的人际关系，乃至转变农民观念，激发广大干部群众全面建设小康社会的热情等方面都显示出良好效应。
（1）宅基地占地面积大大减少，提高了土地利用率，节约了土地，为社会经济的发展提供了用地保障。农村居民点改造前布局零乱，改造后布局合理，宅基地占地减少。如唐庄镇在村庄改造前，平原区户均宅基用地423平方米、丘陵山区户均宅基用地397.8平方米，但人均住房面积仅为25平方米；
改造后，平原区户均宅基用地134平方米，丘陵山区户均宅基用地200平方米，人均住房面积增加到50平方米。通过村庄改造全镇节约土地近2000亩，除新建工厂用地外，仍可腾出1500多亩土地复耕。并且部分村庄规划改造后，可达到30年内人口增加不再新占居民点用地；
又如濮阳市范县濮城镇五零村，通过“空心村”整治共增加耕地430亩。
（2）有效地保护了耕地资源，为保持耕地总量动态平衡做出了贡献。一些先期进行了农村居民点整治的村镇，通过整治不仅做到了节约用地，更重要的是保护了耕地，稳定了基本农田。如林州市的东里村，据预测，若不进行村庄规划和整治，新村将会多占耕地140亩；
又如叶县遵化店镇屈庄村通过村庄改造，在农户增加66户的情况下，村庆用地没有增加，等于少占耕地45亩。
— 10 — （3）农民的居住环境显著改善，有利于农村的精神文明建设。农村居民点整治以后，住房宽敞了，配套设施齐全了，彻底改变了农村胀乱差的状况。而且随着居住环境的改善，人均的生活习惯开始发生变化，增强了卫生意识、环保意识、健康意识、集体意识和消费意识，这都将有利于农村的精神文明建设和农村城市化的推进。
（4）解决了农民反复投资建房浪费问题，减轻了农民负担。过去农村住房往往是
三、五年就拆建一次，这样反复投资建房，浪费很大，村庄改造建设后，按照统一标准建起的农村住宅，在相当长的时间内不落后，数十年不需再投资建新房。结合村庄改造建设，村集体投资通路、通水、通电、通气和植树绿化，这些都大大减轻了农民负担。
（5）邻里干群关系明显改善，因宅基地引发的纠纷从根本上得到消除，促进了农村社会的稳定。村庄规划改造前，有些农户盖房争占公用地和邻里的地皮。有些农户，由于旧习惯和封建思想的影响，争比台阶、柱顶高低；
还有的村存在有权人多占地，有势人强占地，致使农村因宅基地引发的纠纷矛盾越来越多，而且为处理解决这些矛盾纠纷，往往耗费干部群众很多精力，也影响了农村经济发展和社会稳定。村庄改造建设，统一了标准，排除了不平等、不公正、不透明的建房占地，从根本上消除了纠纷和矛盾，邻里关系和干群关系改善，干部和群众也可以腾出更多的精力抓经济、谋发展。
— 11 — （6）有力地拉动内需，改善了投资环境，促进了区域经济的发展，为全面建设小康社会奠定了基础。在村庄改造建设的过程中，除要新建大量的居民住宅以外，还要进行道路等公益设施建设，这就会促进建材、运输等行业的发展，这些都有力地拉动了内需。同时，村容、村貌改善了，人均的生活习惯变好了，文明程度提高了，为招商引资创造了条件。随着农村经济的发展，农民收入的不断提高，农民和集体将不断完善提高住宅和公益事业的水平，这些都将有利于实现全面建设小康社会的宏伟目标。
二、整治“空心村”的社会效益和经济效益
（一）有效满足城市化进程对建设用地的需求
开展“空心村”整治，是解决当前我省建设用地紧张状况的有效途径。据初步测算，用3至5年的时间，通过整治“空心村”，全省至少可以复垦出耕地150万亩。这就意味着：
一是5年内少占耕地150万亩，按照现有人均耕地1.24亩计算，即有120万名农民免受无地之苦。
二是通过置换，平均每年可以有30万亩的集体建设用地腾出来。如果每年国家再给13.5万亩的用地指标，每年就可以有43.5万亩的建设用地，全省5年内的经济建设用地就可以解决。
三是由于使用集体建设用地可以不缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费，每亩至少可节约费用1万元，即5年内可降低用地成本150亿元，相当于为我省经济发展支持150亿元。
（二）改善生产、生活条件和生态环境，为实现农村现代化奠— 12 — 定基础
通过对农村零星分散、破旧空闲的农民居民点实施整治，能较好地解决村庄用地存在的分散凌乱、用地粗放等问题，对于改善农村居民居住环境，逐步形成用地集约化、基础设施配套化具有重要意义。同时，旧村改造和拆建，还为把农村人口逐步向中心村和中心城镇梯度转移创造了条件。
三、搞好“空心村”整治的对策和措施
“空心村”整治向纵深发展的标志是：改造“空心村”，形成中心村，建设示范村，按照全面建设小康社会的要求，统筹城乡经济协调发展，最终实现城乡一体化。为确保这项工作沿着正确轨道秩序渐进，需要采取以下对策：
（一）统一思想，正确认识
随着经济的发展，将有越来越多的农村居民要求新建住房。但是，如果不加以规范，势必会造成许多问题，而且拖的时间越长，解决的代价也越大。现在我们好多地方的领导不是看不到解决这个问题的重要性和紧迫性。但是，由于种种原因，并没有列入议事日程，着手研究解决这个问题。“空心村”整治是关系农村居民当前和长远切身利益的大问题，也是关系到全面建设小康社会的大问题。因此，要从实践“三个代表”的高度来认识这个问题，不回避矛盾，不惧怕困难，着手抓好“空心村”的整治工作。
（二）突出政府推动，加强管理服务
各级政府要成立相应的领导机构，要明确各级政府在“空心村”
— 13 — 整治工作中的任务和责任，将这项工作列入目标责任制考核内容，充分发挥各级党委、政府的推动作用。另外，还要加强政府在规划管理，宅基地审批，措施贯彻，典型推广，权威性指导等方面的管理服务职能。
（三）规划先行，统筹安排
“空心村”整治必须规划先行，在规划时要考虑以下几个问题：一是要立足全局的高度。村庄规划要统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展；
二是规划要有前瞻性。随着城市化进程的加快，居住在农村的人口必然不断减少，对人口布局和居住布局，要进行分析预测；
三是各部门要统筹考虑。在进行道路、电网、供水、排水、治污、学校和医院等改造和建设时，各部门要把近期建设和长远发展结合起来。
（四）保持工作的连续性，抓好规划落实
“空心村”整治是一个长期的过程，所以要保持工作的长期一致性，不因村镇干部的更换而改变，要“一张蓝图绘到底，一套办法安民心”。当前基层干部特别是一把手更换的较快，因此，在科学合理、高标准、高起点规划的基础上，要一任接着一任干，保持工作的连续性，使好的规划得到落实。
（五）因地制宜，分类指导
“空心村”整治是一个复杂的系统工程，涉及方方面面，要认真分析当地的经济条件、自然条件和社会条件，因地制宜地确定整理模式，这是保证“空心村”整治工作持续发展的基本指导思想。因此，— 14 — 在实际操作中，各地所采取的具体整治办法应多种多样。实践证明，这种因地制宜，不搞一刀切的办法符合省情，顺乎民心，适应“空心村”整治和经济发展的规律，是行之有效的。
（六）制定政策，积极扶持
农民群众要求改变居住条件的愿望是强烈的，但在翻盖新房的过程中也存在着一些现实的困难，急需政府在优惠政策等方面给予大力扶持，尤其在资金投入、收益分配、激励约束和新增耕地置换等方面需要政府给予明确的规定。另外，对于在“空心村”整治中普遍存在的一些问题，如“钉子户”难以拆迁，在外工作人员宅基地的处理，农村房屋交易行为以及宅基地有偿使用等都应有操作的依据。
（七）拓宽投资渠道，明确受闪罚体
资金的短缺始终是影响“空心村”整治顺利进行的因素之一，因此，解决好资金来源问题至关重要。在目前以农户个人投资为主的基础上，还应根据“谁投资谁受益”的原则，明确合理分配收益的办法，以争取企业投资、村（镇）集体投资和国家投资。
（八）严格管理，加大执法力度
由于存在各种主客观方面的原因，“空心村”整治工作难度大、周期长、易于反弹，因此在整治的过程中，要严格管理，坚持一个标准，做到公开、公正、公平。整治工作完成以后，要及时发证确权，并经常监督检查，防止新的违法占地建房出现，巩固整治成果。
— 15 —
案
2020年4月19日
1
村环境整治实施方
**镇**村环境整治实施方案
一、指导思想
坚持“**主导、镇村联动、齐抓共管”的原则，以打造“整治、文明、有序”的镇村环境为主题，以全民参与为基础，以群众最关心、反映最强烈的热点、难点入手，在全村开展村庄环境整治行动，集中解决镇村环境脏、乱、差问题，坚决清理打击违法建设行为，完善公用设施，规范交通运输秩序，大力提升镇村形象，提高生态文明建设质量，促进全村经济和社会又好又快发展。
二、目标任务 （一）主要目标
村庄环境整治。村庄环境整治从7月10日开始，确保8月7日前全面完成环境整治，8月10日-9月上旬顺利经过、镇、区、市、省四级验收。
（二）重点任务
一是清理存量垃圾。全民发动，集中整治存量垃圾和村内草堆、粪堆、垃圾堆、建筑垃圾堆以及房前屋后、水旁、路旁的杂草等。全面清理公路沿线垃圾，村庄背街小巷，村庄周边无积存垃圾，不留死角。做到村庄无“四堆”、无污水塘、无臭水沟、无杂草、无交通障碍等。村两委成立督查组对各村环境整治情况不定期督查。
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二是强化组织落实。以一名村干部为片长，队组长为街长，*员为巷长，卫生保洁员为主力的层层负责的保洁队伍。层层落实，狠抓村庄环境整治及长效管理。
三、村级环境卫生常态化管理实施标准
（一）村庄面貌整洁有序。村内道路路面干净，两侧整洁，道路及周边公共环境无垃圾、无积水、无杂草、无乱堆乱放。村庄房前屋后卫生整洁，家禽家畜圈养，圈舍要清洁卫生，无露天粪坑。
（二）生活垃圾妥善处理。村庄垃圾收集设施和清运设备配备合理，服务半径一般不超过70米，无暴露垃圾和积存垃圾，建立垃圾日常清运制度，保持村庄整洁和常态化。建管所负责移动垃圾箱的垃圾转运工作。
（三）生活污水有效治理。村庄排水系统完善，道路两侧有雨污水排放管道或沟渠且排放畅通，经过多种途径逐步完善村庄排水设施，要不定期清理下水道，保证其畅通。
（四）村庄道路通达安全。路面平整，横坡适度，路肩整洁，排水畅通，桥涵、构造物完好。交通标志完好，无乱搭乱建，乱堆乱放，打谷晒场等影响车辆安全的脏乱差现象，经过多种途径，逐步对村庄道路加以改进和提升。
（五）河沟清洁畅通。河面清洁，无有害水生植物，无漂浮物，无未经处理的工业废水，无畜禽粪便直接排入河塘。河坡整洁，无垃圾，无乱建乱堆乱挖，无乱种乱垦。河道畅通，无行洪
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障碍物，无阻水高杆植物。定期开展河道疏浚，保持“水清、流畅、岸绿、景美”的村庄水环境。
（六）村庄生态环境优良。村庄道路两侧、公共场所、房前屋后能绿尽绿，应栽尽栽。村内花草树木得到妥善养护，无乱砍乱伐现象。
（七）公共设施运行良好。村内公共基础设施，卫生设施和公共活动场所等由专人维护，设施完好，维护到位，使用正常。
（八）无卫生死角。村庄周边及背街小巷无乱堆乱放，无卫生死角，村庄周边要达到和村庄中心区一样整洁。
四、工作要求
（一）加强领导，突出重点。成立相应的组织领导机构，主要领导负总责，健全工作机制，加强分工协作，确保抓出成效。
（二）细化责任，精心实施。坚持问题导向，按照整治会战目标任务要求，进行细化量化，拒绝理由，不讲条件，不折不扣完成各项工作任务。要克服畏难情绪和厌倦心理，敢于攻坚，破解难题，狠抓落实，高质高效完成整治会战各项任务。
（三）全面发动，广泛参与。采取多种形式。开展宣传教育活动，提高群众的文明意识和文明素质，营造人人关心环境，全民参与整治会战的良好氛围。
（四）强化督查，严格奖惩。村督查组不定期对各片环境整治进行督查，对工作不积极、不主动、措施不力，不能按时完成任务的，严格按照有关规定，追究主要领导责任。对成绩突出、
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2020年4月19日镇 村 村民委员会年 月 日 5 效果明显的予以表彰。
**镇**村环境整治实施方案
一、指导思想
坚持“**主导、镇村联动、齐抓共管”的原则，以打造“整治、文明、有序”的镇村环境为主题，以全民参与为基础，以群众最关心、反映最强烈的热点、难点入手，在全村开展村庄环境整治行动，集中解决镇村环境脏、乱、差问题，坚决清理打击违法建设行为，完善公用设施，规范交通运输秩序，大力提升镇村形象，提高生态文明建设质量，促进全村经济和社会又好又快发展。
二、目标任务
（一）主要目标
村庄环境整治。村庄环境整治从7月10日开始，确保8月7日前全面完成环境整治，8月10日-9月上旬顺利通过、镇、区、市、省四级验收。
（二）重点任务
一是清理存量垃圾。全民发动，集中整治存量垃圾和村内草堆、粪堆、垃圾堆、建筑垃圾堆以及房前屋后、水旁、路旁的杂草等。全面清理公路沿线垃圾，村庄背街小巷，村庄周边无积存垃圾，不留死角。做到村庄无“四堆”、无污水塘、无臭水沟、无杂草、无交通障碍等。村两委成立督查组对各村环境整治情况不定期督查。
二是强化组织落实。以一名村干部为片长，队组长为街长，*员为巷长，卫生保洁员为主力的层层负责的保洁队伍。层层落实，狠抓村庄环境整治及长效管理。
三、村级环境卫生常态化管理实施标准
（一）村庄面貌整洁有序。村内道路路面干净，两侧整洁，道路及周边公共环境无垃圾、无积水、无杂草、无乱堆乱放。村庄房前屋后卫生整洁，家禽家畜圈养，圈舍要清洁卫生，无露天粪坑。
（二）生活垃圾妥善处理。村庄垃圾收集设施和清运设备配备合理，服务半径一般不超过70米，无暴露垃圾和积存垃圾，建立垃圾日常清运制度，保持村庄整洁和常态化。建管所负责移动垃圾箱的垃圾转运工作。
（三）生活污水有效治理。村庄排水系统完善，道路两侧有雨污水排放管道或沟渠且排放畅通，通过多种途径逐步完善村庄排水设施，要不定期清理下水道，保证其畅通。
（四）村庄道路通达安全。路面平整，横坡适度，路肩整洁，排水畅通，桥涵、构造物完好。交通标志完好，无乱搭乱建，乱堆乱放，打谷晒场等影响车辆安全的脏乱差现象，通过多种途径，逐步对村庄道路加以改善和提升。
（五）河沟清洁畅通。河面清洁，无有害水生植物，无漂浮物，无未经处理的工业废水，无畜禽粪便直接排入河塘。河坡整洁，无垃圾，无乱建乱堆乱挖，无乱种乱垦。河道畅通，无行洪障碍物，无阻水高杆植物。定期开展河道疏浚，保持“水清、流畅、岸绿、景美”的村庄水环境。
（六）村庄生态环境优良。村庄道路两侧、公共场所、房前屋后能绿尽绿，应栽尽栽。村内花草树木得到妥善养护，无乱砍乱伐现象。
（七）公共设施运行良好。村内公共基础设施，卫生设施和公共活动场所等由专人维护，设施完好，维护到位，使用正常。
（八）无卫生死角。村庄周边及背街小巷无乱堆乱放，无卫生死角，村庄周边要达到和村庄中心区一样整洁。
四、工作要求
（一）加强领导，突出重点。成立相应的组织领导机构，主要领导负总责，健全工作机制，加强分工协作，确保抓出成效。
（二）细化责任，精心实施。坚持问题导向，按照整治会战目标任务要求，进行细化量化，拒绝理由，不讲条件，不折不扣完成各项工作任务。要克服畏难情绪和厌倦心理，敢于攻坚，破解难题，狠抓落实，高质高效完成整治会战各项任务。
（三）全面发动，广泛参与。采取多种形式。开展宣传教育活动，提高群众的文明意识和文明素质，营造人人关心环境，全民参与整治会战的良好氛围。
（四）强化督查，严格奖惩。村督查组不定期对各片环境整治进行督查，对工作不积极、不主动、措施不力，不能按时完成任务的，严格按照有关规定，追究主要领导责任。对成绩突出、效果明显的予以表彰。
镇 村 村民委员会
年 月 日
某乡镇空心村整治工作实施方案
农村整治实施方案
空心村改造实施方案
村容村貌整治实施方案
农村环境整治实施方案
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