摘要:主要介绍美国矿山尤其是煤矿的安全卫生监察制度。包括四个方面内容,一是监察执法制度依据的主要法律,二是执行监察职责的机构设置,三是主要的监察制度内容程序,四是美国的检查制度对中国的借鉴意义。这几个方面内容是紧密相连的,希望通过介绍,基本描述出美国在矿山安全卫生监察领域的主要状况,为中国相关方面的进步和提高提供有效的借鉴。
关键词:矿山;职业安全卫生;监察
中图分类号:D912.29文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)30-0054-03
前言
近些年来,我们国家矿山安全卫生现状整体是进步的,但是重大事故依然频发,死亡人数居高不下,矿山安全事故仍一直是关系我国安全卫生大局乃至社会稳定的一个重要问题。这其中,矿山安全卫生监察制度的作用是至关重要的。现如今,我国的相关监察制度在设计和执行过程中都还存在一定的漏洞与不足。而在美国,已经形成了较为科学有效的矿山安全卫生制度,本文通过对其监察制度的探析,希望会对我国的矿业监察有相当大的借鉴意义。
一、美国矿山安全卫生立法体系
(一)《1977年联邦矿山安全与健康法》
早在1891年美国国会通过了第一个有关矿山安全的法案,但是随后的时间里发生的数次重大煤矿事故促使国会不断地制定更为严格的安全法规。1952年,美国国会颁布了《联邦煤矿安全法》,1966年又通过的《联邦金属和非金属矿安全法》。但是这两部法里面的许多规定是劝告性的,强制性条款很少。于是在1969年经国会再次修订并颁布了《1969年联邦煤矿健康与安全法》(简称《煤矿法》),新的煤矿法比1952年法前进了一大步。这部法律更全面、更严格。煤炭法极大地扩大了联邦政府对煤矿的执法能力,也建立了更严格的健康标准及其特别程序,给予了劳动者更广泛的保护。1977年国会将《联邦金属和非金属矿安全法》与《煤矿法》合并和修订,通过了《1977年矿山安全与健康法》(简称《矿山法》)。
《1977年联邦矿山安全与健康法》是美国联邦政府对全国矿山安全与健康实行监督管理的最高法律,是美国煤矿安全生产的法律基础。它确立了几个基本原则:首先,是安全检查经常化,每个地下煤矿每年必须接受四次安全检查,露天煤矿则必须接受二次检查;其次,是事故责任追究制,特别是当出现伤亡事故时,调查人员必须出具报告指明责任,蓄意违反法案的责任者也将被处以罚款或有期徒刑;第三,是安全检查“突袭制”,任何提前泄露安全检查信息的人,将会受到1 000美元罚金或6个月监禁的处罚;第四,是连带责任制,检查人员出具误导性的错误报告、矿业设备供应者提供不安全设备,都可能被处以罚款或有期徒刑。人们不难发现,这部法案尽管规定最高刑法只有5年,但实际却很严密,尤其考虑到了煤矿可能“应付”安全检查、检查人员不负责任以及设备安全性等各种情况。
(二)《联邦法典》
《联邦法典》第30卷“矿产资源卷”(1998年)是根据《矿山法》制定的,属于《矿山法》的执行说明,两法属于配套关系。“矿产资源卷”每年可以根据实际需要提出和修订矿山安全与健康强制性标准,具体由矿山安全与健康监察局修订出版一次。《联邦法典》“矿产资源卷”(1998年版)共17章,主要内容包括了官方标志;采矿用品的测试、评价与审批档案与其他管理要求;教育与培训;矿山事故、工伤职业病、雇工和生产;金属与非金属矿的安全与健康;煤矿的安全与健康;违反《矿山法》的民事惩罚违法分类,以及井工煤矿和露天煤矿的强制性健康标准;粉尘采样器,井工煤矿和露天煤矿强制性安全标准等内容。
(三)《煤矿安全监察程序》
1995年9月,美国矿山安全与健康管理局制定了《煤矿安全监察程序》。1996年进行了第二次修订,主要增加了粉尘取样程序。1997年进行了第三次修订,增加了高架道路加设护栏程序、顶板锚杆布置等内容。《煤矿安全监察程序》的主要内容是:第一章监察与技术调查程序;第二章不同作业类型的监察和调查;第三章取样和收集程序;第四章监察传票和命令;第五章救灾程序;第六章相关部门之间的协议[1]。美国矿山安全与健康监察局局长在签发《煤矿安全监察程序》时强调,该程序是在美国进行煤矿安全与健康监察时所必须遵循的工作指南。
二、美国矿山安全卫生监察机构体系
(一)矿山安全与健康监察局
1910年经国会批准成立了矿业局,隶属内政部。矿业局主要负责实施矿山安全技术研究计划和研究制定矿山事故防治措施,并没有监察权力。1941年,国会授权矿业局监察员可以进入矿山实施监察,矿业局得到部分监察权。1952年,美国国会颁布《联邦煤矿安全法》,扩大了矿业局一些监察权。1969年的《煤矿法》又扩大了监察员的执法权力,包括每年对煤矿检查次数,对违法行为处以罚款直至追究刑事责任等。
1973年内政部部长运用行政权力,创建了矿山监察与安全管理局,这是一个与矿业局不同的新的部门机构。矿山监察与安全管理局承担了以前属于矿业局的安全与健康方面的强制执行职能,目的是避免矿业局在强制执行矿山安全与健康标准时与其负责的矿物资源开发产生利益冲突。1977年的《矿山法》规定将矿山安全与健康监察职责由内政部转到劳工部,1978年建立了一个新机构“矿山安全与健康监察局”,由劳工部长助理兼任局长。
矿山监察局分为煤矿安全卫生监察司和金属、非金属矿山安全卫生监察司两大部门。其中,煤矿安全卫生监察司根据全国煤矿分布划分为11个管理区,设11个地区监察处。每个地区按片划分,设若干个现场办公室,全国共65个现场办公室,按专业分组配备监察员和专业技术人员。金属、非金属矿山安全卫生监察司在全国设有6个地区监察处和50个现场办公室[2]。
地区监察处的主要工作包括事故统计、事故调查、例行监察和提出改进措施等。当煤矿发生事故时,负责与救护队联系并组织救援。此外,还帮助煤矿开展现场安全培训。
美国特别重视煤矿监察体系“独立性”的建设。地区监察处和现场办公室分片负责,国家安监员不得与矿场发生任何利益关系。由于这套安全监察体系的检查人员技术素质高,工资待遇优厚,能够独立客观、科学公正地依法进行监督和检查,有效地推进了煤矿安全工作。
(二)联邦矿山安全与健康复审委员会
联邦矿山安全与健康复审委员会是根据《矿山法》第113节第8款专门成立的。该委员会由5名委员组成,由总统直接任命,是一个独立机构,不隶属于劳工部,总部设在华盛顿特区。
联邦矿山安全与健康复审委员会可对因《矿山法》的执行引起的法律争议进行行政审理和上诉复审。根据《矿山法》,劳工部负责发布矿山健康与安全方面的法规。矿山安全与健康监察局的监察员通过对矿主发出传票或命令来强制执行这些法规。委员会只是根据《矿山法》对争议进行判决,包括确定罚款的适当数目。该委员会既不具有管理采矿业的职能,也不能强制执行《矿山法》。对委员会的决定有不同意见可向美国上诉法院提起上诉。
(三)安全协会
美国的安全协会主要有约瑟夫霍尔姆斯安全协会和霍尔姆斯安全协会(HSA)。约瑟夫霍尔姆斯安全协会由24家国家级采矿组织及相关的工业机构组成。该协会的目的是通过教育和评奖的方式向在危险环境中工作的矿工传授预防事故的措施及方法。1926年约瑟夫霍尔姆斯安全协会认为有必要成立一个独立的机构,接管组织分会的工作,这就是霍尔姆斯安全协会。霍尔姆斯安全协会是非赢利性组织,目的是促进来矿业的安全与健康,由联邦政府、州政府、采矿组织和劳工组织的代表组成。其主要职能是在采矿团体中建立促进工人、他们的家庭成员以及采矿机构其他人员安全与健康的分会。霍尔姆斯安全协会被授权负责分会的组织和教育。总的来讲,约瑟夫霍尔姆斯安全协会负责对采矿业中的矿工和采矿公司进行评奖。霍尔姆斯安全协会则主要负责协会的组织和教育活动。
三、美国矿山安全卫生监察程序
(一)监察的准备工作
在到达矿区时,美国矿山安全与健康监察局的人员将通知经营者和矿工双方即将进行监察或调查事宜。双方代表将被告知监察或调查的总目标,以便他们能够决定是否由他们委派需要的专家或技术专家。
具体内容包括:1)审查矿山统一文件,在进行煤矿的监察或调查之前,监察员或专家将审查矿山统一文件和在监察员的证明表上签名。审查工作必须包括该矿全部已批准的关于改进的申请。从矿山统一文件提供审查信息的人应在证明表上将这次审查形成文件。2)审查受伤事故率和重大事故率以及工作报告,在进行监察工作前,要审查该矿山的受伤事故率和重大事故率。3)设备和供给品每名监察员必须了解需要使用和可以利用的每件设备和供给的物品,以便进行彻底的监察或调查工作。
(二)监察程序
《矿山法》和《煤矿安全监察程序》对监察程序规定细致入微,主要的监察程序内容包括以下几点:
1.对于井工矿的常规监察,总体上,一个矿的地下部分应在地上设施之前进行监察,应首先检查工作面,但是,无论露天矿还是井工矿,这不能排除检查其他地方。在检查期间,监察员应全面检查法规要求的所有记录本,起码有选择地同煤矿检查员一起,每一个工作班检查一次,至少校查一次工人入矿或出矿。
2.对于露天矿的常规监察,一般来讲,露天矿和其有关开采作业应该在任何煤炭处理设施之前进行监察。要求监察员监察如:1)地面控制设计;2)紧急医疗救助计划;3)矿山法规要求的记录手册;4)靠近生产或报废地下工作面、油气井、燃料输送管线和电力输送线等的生产采区布置图;5)边坡;6)排土堆;7)储煤场。
3.对于地面设施和选煤厂应进行非安全状况检查,如:1)煤尘聚集量;2)照明;3)结构完整性;4)甲烷浓度;5)辅助工作;6)噪音。
4.关于新开矿开采煤层之前,煤矿经营者应符合和履行美国《联邦法典》“矿产资源卷”相关条款。在考察时,监察员应确定矿山经营者全部被告知并了解本手册和《矿山法》中适用的计划、方案和程序。
5.对于开采作业开始前的报废或停产矿问题,当一个矿已被关闭或由经营者声明停产,在重新开采作业之前,监察员应对整个矿按照美国《联邦法典》“矿产资源卷”相关条款进行安全与健康监察。有一种例外是已改变矿名或经营者并且该矿实际上没有关闭或报废。
6.关于现场监察制度,为各种目的而进行现场监察,包括(但并不仅限于)确定提供安全的监察传票、通告或以前监察中公布的其他公告;收集额外样品;监测不包括在矿山法第103条第(t)款中的潜在危险。
7.关于总结会议,监察或调查结束时,要在该煤矿举行总结会议,讨论监察结果,指出存在的违法问题和改进措施。多数情况下,在完成监察/调查后立即在该煤矿举行总结会议。为会议提供监察笔记。这样将可以及时讨论监察结果,并不会过分延迟处理提出的违规行为。
8.监察员日志,监察员到煤矿进行监察或调查时,必须认真填写监察员日志(监察或处罚传票笔录),详细记录所检查的区域、当班情况、所发现的问题和处理意见,包括发出限期纠正监察日志和传票。
9.其他的监察相关规定。依据美国联邦法典和矿山法的相关条款,在美国煤矿安全监察程序中对监察和调查工作中的一些问题作出了明确的规定,包括对监察员的特殊要求、对阻挠监察工作、对监察员的攻击或骚扰的处理决定等。
四、美国矿山安全卫生监察制度对中国的借鉴
(一)监察法律体系完整
美国在矿业职业安全卫生领域立法比较完善,体系周密。除了制定矿业基本安全卫生法律外,还制定了一系列相配套的安全规程或实施细则,建立了较完善的法律、法规体系。围绕煤矿安全卫生,美国先后制定了多部监察方面的法律法规,且相关的要求越来越高。此外,在地方各州政府还根据情况、制定本州的法规,作为补充。正是由于有了全面严格的法规,美国的煤矿安全卫生监察才能取得这么好的效果,煤矿安全状况的成绩才会这么优异。
而在我国,虽然经过多年的努力,也逐步建立了以《矿山安全法》,《安全生产法》以及《职业病防治法》为核心的矿业职业安全卫生的法律体系,但是配套法律不健全、具体内容上仍然不够细致,且现行的《矿山安全法》没有建立矿山安全监察体制,只是由于当前煤矿安全形势严峻,依据《煤矿安全监察条例》建立了煤矿安全监察体制。而且监察领域存在着一定问题,主要包括有,监察制度设计不科学,监察体系不完善,以及多种监察规定重叠导致监察执行混乱等问题。
(二)监察制度可操作性强
美国的矿业安全卫生监察制度显著特点是在统一权威基础上的可操作性强,如《联邦法典矿山资源卷》就包括了几乎所有煤矿安全立法应具备的内容,包括:采矿装备、仪器的检查、标准、审批;强制性安全规程;安全档案管理;民事处罚规定;对行业安全法规以国家法律形式出现的保证等等。而具体的监察程序在本文三(二)部分已有阐述,更是详尽具体,具有可操作性[3]。
我国现行的相关法律如《矿山安全法》,普遍存在着一种原则性强,具体规定简单粗化的倾向,这就导致了很多规定可操作性差,实际意义不大。因此需要借鉴美国的相应经验对现有制度进行必要的完善。
(三)监察机构设置科学合理
美国通过立法对煤矿安全监察机构设立和机构与人员的职责有明确的规定,对煤矿安全监察机构和安全监察人员的行为,也通过立法加以规范,这就保证了安全监察机构依法行政和依法监察。且通过本文第二部分的阐述,介绍其设置科学合理,这就意味着其监察不但有法可依有法可据,也能做到高效有力。
近些年来,因为政府机构的改革和变化,我国负责煤矿安全卫生的监察工作的机构多次变化,这就导致了很长时间缺少一个强有力的监察机关。2005年实行的《煤矿安全规程》规定了“国家监察、地方监管、企业负责”的监管体制。但是,这一体制在实际运行中暴露了很多问题,而且其本身不利于第三方监督。比如,垂直设置的国家安全生产监督管理总局和国家煤矿安全监察局实际上是两块牌子、一套人马,有自己监督自己的嫌疑,并且不能真正独立于地方政府。此外在一些领域的监管中,也存在多部门相互扯皮、争夺权力、推卸责任的情况。
通过分析美国矿业安全卫生监察制度我们可以得知,美国矿业安全卫生监察制度立法体系严密完整,监察的条例权威统一、可操作性强,监察机构设置科学合理、职责明确。同时针对性地指出了我国目前与美国矿业安全卫生监察制度的差距,建议根据我国的具体国情,从以上几个方面完善我国煤矿安全生产法律体系。
参考文献:
[1]赵军,李全明,张兴凯,王云海.美国煤矿安全生产法律体系分析及启示[J].煤矿安全,2008,(8).
[2]夏芙蓉.美国煤矿安全生产法治化及对我国的影响,[J].中共山西省委党校学报,2007,(8).
[3]张勇,潘素萍.美国煤矿安全生产立法及对我国的启示[J].华北科技学院学报,2002,(12).
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