摘要：运用博弈论对农村税费改革后转移支付对义务教育经费造成的“挤出效应”，{1}以及由此而产生的上级政府与地方政府之间激励不相容{2}的现象进行博弈分析后，得出结论：为了使义务教育转移支付资金真正达到均等化的目的，中央必须建立有效的激励监督机制，把地方义务教育投资的努力程度作为确定转移支付量的一个重要依据。
关 键 词：农村义务教育转移支付；努力程度；博弈
中图分类号：Ｆ812．7 文献标识码：Ａ 文章编号：１００５－０８９２(２００6)06－０054－０３
一、博弈行为的背景分析
在实行“分级管理，以县为主”的农村义务教育体制后，随着国家宏观经济环境与政策的变化，多渠道筹措义务教育经费遇到越来越多的政策挑战，首当其冲的是农村税费改革带来的冲击。农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资，使农村义务教育失去了一个重要的经费来源，为此，许多专家和学者都提出建立农村义务教育保障体制，加大中央与省级财政转移支付的力度来弥补税费改革带来的经费缺口，以实现各地公共服务水平的均等化（封北麟，2003）。[1]这一思路在理论上是可行的。
但是我们应当看到在实际操作中，加大中央政府的转移支付力度，反而对义务教育经费造成了“挤出效应”，这说明中央政策在地方政府层面的执行存在很大问题，上级政府的努力并没有使县级的努力程度呈现机制性快速增长，相反却有所下降。这种“挤出效应”也说明目前的农村义务教育政策执行中存在着上级政府与地方政府的激励不相容，造成激励不相容有两种原因：一是上级政府对地方政策执行的监督不完全，上级政府并不能直接发现地方政府不执行或者不努力执行上级政策的行为；二是上级政府给地方政府下达了多个政策，执行不同的政策给予的奖励不同，地方政府出于自身利益最大化考虑，会集中精力执行奖励更高的政策，忽略执行其他政策。对于农村义务教育，这两种情况同时存在，特别是在实际中激励机制往往是鼓励地方政府忽视义务教育的。所以，在农村税费改革后，获得更多上级转移支付的县级政府反而会降低对农村义务教育投入的努力程度（张馨，2004），[2]同时也在各级地方政府间出现新的博弈行为。
义务教育转移支付的最初目的是要实现教育资源的纵向和横向均衡，转移支付制度的不规范会导致各级政府为争取转移资金而加入博弈的成本，形成转移支付的数额取决于各级政府过去进行博弈的结果而不反映对转移支付资金的真实需求，进而加剧教育资源配置的不均衡。各级政府间责任划分的不明确使得地方政府（主要是县级政府）、省级政府、中央政府之间产生了一个较大的博弈空间。这个空间的存在影响了义务教育财政体制及转移支付在具体实施中的稳定性，使得具体的责任划分随着各级政府间的博弈状况而变化，目前的义务教育财政制度呈现出一种过渡的性质，最终的稳固状态还取决于各方博弈的结果。一个相对独立的政府组织，有着自身的利益，会在各种政策的制定实施过程中寻求自身利益最大化，难免会导致各级政府之间的博弈行为。
二、地方政府间义务教育财政转移支付的博弈行为
这里用一个简单的博弈模型来分析地方政府在争取中央政府转移支付时的行为。为了理论上的清晰和彻底性，我们假定在政府间的博弈过程中，上级政府与下级政府都是寻求自身利益最大化的局中人；在设计适合我国特点的农村义务教育转移支付模式还要考虑地方教育投资努力程度和政府监督机制，因为这影响到地方政府接受转移支付的数量和规模。
假设两个地方政府为博弈中的两个参与人，地方政府Ⅰ和地方政府Ⅱ都将按照使自身利益最大化的原则作出各自的策略选择。每个地方政府都有“努力增加收入”和“不努力增加收入”（以下简称“努力”和“不努力”）两种策略，由于中央的转移支付总量是一定的，可设为Q；地方政府在设法努力增加财政收入时是要付出成本的，努力时付出成本设为C1；而地方政府在不努力时付出的成本比努力时付出的成本要小，为简单起见，设为0。若两个地方政府财力条件相等，当一个地方政府努力增加收入而另一方不努力时，不努力的地方政府财政缺口较大，得到的转移支付量较大，而努力方得到的转移支付量却反而小。由于假设两个地方政府财力条件相等，那么可认为努力程度相同时获得的转移支付量也相同，付出的成本也相同。于是，地方政府Ⅰ和地方政府Ⅱ的支付函数可用下列支付矩阵表示：
地方政府Ⅰ和地方政府Ⅱ的支付矩阵1
上述支付矩阵表示，除了两个地方政府都努力增加收入可以使转移支付有一定的剩余以外，其余三种情况中央的转移支付将全部拨给两个地方政府。当地方政府Ⅰ选择努力时，地方政府Ⅱ选择不努力时的转移支付量大于努力时的转移支付量，因此地方政府Ⅱ选择不努力；当地方政府Ⅰ选择不努力时，地方政府Ⅱ不努力时的转移支付量仍然大于努力时获得的转移支付量，因此地方政府Ⅱ 还选择不努力。同样，无论地方政府Ⅱ选择努力还是不努力，地方政府Ⅰ不努力时获得的转移支付量总比努力时获得的要多，所以地方政府Ⅰ也会选择不努力的策略。由于不努力总比努力获得的转移支付量大，因此地方政府Ⅰ和地方政府Ⅱ各自从自身利益出发，必然选择不努力。因此，此时的纳什均衡为（不努力，不努力），即各地方政府都不努力增加自有收入。但是（不努力，不努力）作为纳什均衡显然无法达到帕累托最优，帕累托最优应为（努力，努力），出现帕累托最优既节约中央财政资金，又可以充分发挥各地区的潜力。
我们可以用支付矩阵模型来解释长期以来我国财政体制中存在的一些弊端：地方政府对中央政府存在依赖现象，为获得较多的义务教育转移支付量，经常不努力征税，制造更大的财政缺口，藏富于民，藏富于企业。真正需要义务教育转移支付资金的地区却得不到，而有的地区却藏富不露。这样对于某一地方来说可能是利益更大，但负作用于全局财政策略，会混淆真正贫困的地区和不努力增加收入的地区，浪费了中央财政有限的教育财政拨款，同时也损害了努力增加收入地区的积极性。长期下去的结果就是各地区都不努力增加收入，无法发挥各地区的潜力，中央也无法将义务教育资金分配到最需要的地方。
从支付矩阵1中可以看出，（不努力，不努力）为纳什均衡，如果没有外界条件发生变化，两个地方政府都不会改变自己的策略。这时必须有中央政府的参与，使两个地方政府都选择努力增加收入，可以设法改变支付矩阵中的数值，减少不努力的地方政府获得的转移支付量，使（努力，努力）成为惟一的纳什均衡。如果将（努力，努力）和（不努力，不努力）的数值交换，得到的支付矩阵如下：
地方政府Ⅰ和地方政府Ⅱ的支付矩阵２
从支付矩阵2中可以看出，不管地方政府Ⅰ选择努力还是不努力的策略，地方政府Ⅱ的最优策略总是不努力；不管地方政府Ⅱ选择努力还是不努力的策略，地方政府Ⅰ的最优策略也总是不努力。此支付矩阵也只有惟一的纳什均衡（不努力，不努力）。只改变（努力，努力）和（不努力，不努力）时支付矩阵的数值无法改变均衡，因此必须改变支付矩阵中一个努力、一个不努力时的数值，才能使（努力，努力）成为纳什均衡。这就需要中央建立有效的激励机制和监督机制，扩大努力和不努力时获得转移支付量的差距，使努力增加收入的地方政府获得的转移支付量很大而不努力增加收入的地方政府获得的转移支付量很少（奖勤罚懒），以杜绝不努力增加收入的现象。
三、中央与地方政府间义务教育财政转移支付的博弈行为
我们把地方政府看作一个整体与中央政府进行博弈。矩阵3中的地方政府Ⅱ代表中央政府，如果中央政府激励监督有力，奖惩分明，那么当地方政府努力时，将获得全部的转移支付量；当地方政府不努力时，将不给予转移支付。如果中央政府激励监督不力，那么当地方政府努力时，中央只以财政缺口作为确定转移支付量的依据，地方的财政缺口小，中央不会支付全部的转移支付量，设这时地方政府获得的转移支付量为2/3Q；如果地方政府不努力，财政缺口较大，中央就要支付全部的转移支付量Q。若此时中央的本级收入为R，该支付矩阵如下：
地方政府Ⅰ和地方政府Ⅱ的支付矩阵３
从矩阵3中可以看出，如果中央政府的激励监督有力，那么地方政府就会努力增加收入，所以中央政府应该采取有效的激励监督机制使地方政府努力增加收入。当地方政府选择努力增加收入时，中央政府就会选择激励监督不力；当中央政府选择激励监督不力时，地方政府就选择不努力增加收入；当地方政府选择不努力增加收入时，中央政府就会选择激励监督有力；当中央政府选择激励监督有力时，地方政府又会选择努力增加收入，这是一个混合策略博弈，因此不存在纯策略纳什均衡。
设中央政府选择激励监督有力的概率为x，选择激励监督不力的概率为(1-x)。设地方政府选择努力的概率为y，选择不努力的概率为(1-y)。
地方政府获得的转移支付的数学期望是：
x(Q-c1)+(1-x)(Q-c1)=(1-x)Q
中央政府获得的期望利润函数为：
y(R-Q-C)+(1-y)(R-c)=y(R-Q)+(1-y)(r-Q)
可见，混合策略意义下的纳什均衡为：
x=+，y=(1-)
[(+,-),((1-),+]
即中央以+的概率采取有力的激励监督机制，以-的概率采取不力的激励监督机制；地方以(1-)的概率采取努力的策略，以+的概率采取不努力的策略，相应地，地方政府的转移支付期望为(Q-c1)，中央政府的期望利润为R-Q-C。中央政府必须以较大的概率选择有力的激励监督机制，使努力的地方政府的期望转移支付量大于不努力的地方政府转移支付量。
四、结论：中央政府必须建立对下级政府有效的激励监督机制，把地方政府对义务教育投资的努力程度作为确定转移支付量的一个重要依据
如果中央政府采取有力的激励监督机制，就会改变地方之间争取转移支付量的博弈矩阵的均衡。由于地方政府如果不努力损失会比努力时大，只有当这一条件成立时，地方政府之间支付矩阵如下：
地方政府Ⅰ和地方政府Ⅱ的支付矩阵4
这是一个纯策略博弈，通过分析可以直接得出纳什均衡为（努力，努力）。从以上的分析可以看出，为了使义务教育转移支付资金真正达到均等化的目的，中央必须建立有效的激励监督机制，把地方的努力程度作为确定转移支付量的一个重要依据，同时应减少努力程度确定办法的人为因素，在确定转移支付量时，应尽量用科学、量化的方法，使用公式化的转移支付办法。
因此，确定义务教育转移支付量可以财政缺口作为依据，但不能单一地让转移支付量与财政缺口成正比，还应使其与努力程度成正比。而确定努力程度时，中央一定要加大力度，尽量用量化的方法来确定，可以用财政收入占GDP的比重或一个地区的财政收入占全国总收入的百分比来衡量，或者用一个地区GDP的增长率和同期农村义务教育投入的增长率是否同步来衡量。因此，科学地确定收入努力程度，对地方形成有效的激励和监督机制，也应是规范化转移支付制度改革的重要内容，只有这样才能使中央的农村义务教育转移支付资金既能实现均等化，又能实现有效率的配置。
以上有关政府间转移支付的博弈分析模型是建立在严格的假设条件之下的一种高度简化和抽象的理论分析。为了简化分析，很多影响政府对义务教育融资努力程度的其他因素都因难以量化而未予以考虑，这使得本文的分析带有一定的局限性。
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注释：
① 所谓“挤出效应”（crowding-outeffect），原本是财政学的一个概念，作为财政支出的乘数效应的对立面被提出来。我们这里用“挤出效应”指由于上级财政转移支付的增加，挤出了县级财政用于农村义务教育的经费。
② 所谓“激励不相容”，是指地方政府不执行或不完全执行上级政府下达的政策或命令，反而会获得更大利益。
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参考文献：
[1]封北麟. 税费改革后的农村义务教育投入保障机制[J]. 当代财经，2003，（4）.
[2]张馨，等. 福建农村教育投入研究[R]. 课题报告，2004.
责任编校：谭安华
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收稿日期：２００6－03－08
作者简介：罗晓华，厦门大学财政系博士生，江西财经大学公共管理学院讲师，研究方向：公共经济学、财税理论与政策。
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