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[摘要]中国以国家干预、政府主导为特征的农药管理政策，在维护国家粮食安全、环境影响控制和农产品质量安全方面已经取得了较大进展，但目前政府主导、事前监管为主的农药负面影响管理忽视了市场和组织的力量及其在事中和事后监管中的优势，效率亟待提高。文章构建了一个政府监督、调控农药负面影响的分析框架，应用这一新的分析框架加强和改善政府对农药负面影响的管理和调控，就需要以政府为主体，创新农药管理体制；同时重视发挥、培育市场和组织的力量。
[关键词]农药负面影响；政府；市场；组织
[中图分类号] F320［文献标识码］ Ａ [文章编号] 1673-0461(2011)05-0043-04
一、引 言
农药是上个世纪农业生产率显著增加的主要投入要素之一，也是未来减少病虫害的关键因素。随着中国经济和农村乡镇企业的发展，农业劳动力机会成本的增加，出现了农用化学品对劳动力的替代[1]，农村基层农技推广体系的低效率进一步加剧了化学品包括农药的使用，从20世纪80年代开始，中国就成为世界第二大农药生产国和最大的农药使用国家，2008年农药使用量已达167.2万吨（中国农业统计年鉴，2009）。农药施用带来的负面影响已日趋严重，我国农药使用量中只有约1/3能被作物吸收利用，其余大部分进入了水体、土壤及农产品[2]，全社会正面临着严重的农药使用带来的健康、环境和食品安全等问题。随着人们生活水平的提高和“三农”问题的改善，绿色、环保、可持续发展要比[前的粮食丰收、经济效益提升的意义更重大。加强农业面源污染治理，发展循环农业和生态农业，保护环境和实现可持续发展已成共识。中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出到2020年，农村改革发展的目标包括资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。在这一过程中，鉴于农药产品本身的特性，政府需要在农药管理中承担关键责任，这已成为当前我国农药管理研究中的共识。通过辨析农药管理中存在的主要问题，学者们已经提出了推进高毒农药替代和农药减量行动，并在此基础上提出了相应的政策建议。
政府是农药管理发展中的重要主体，但不是唯一主体，它需要在与市场、组织的互动中解决农药管理问题。这即是说，政府必须明确农药负面影响控制的战略目标，选择可行的实现路径，转变政府职能，创新管理体制以适应农药负面影响管理的要求；同时，强调政府调控和引导农药市场管理，并不意味着政府完全替代市场和组织力量。只有恰当界分政府与市场、组织的边界，政府才能真正找准调控和引导农药管理的着力点，提高效率。基于这样一种认识，拟从评述我国政府现有的农药管理政策出发，构建一个农药市场发展中政府与市场、组织关系的新分析框架，并从中提出相应的政策建议。
二、我国政府的农药管理政策述评
改革开放30年来，我国农药管理政策在规范农药生产、保证农药质量、减少农药毒性，从而对改善农业生产、减少环境健康影响、保障食品安全等方面发挥了重要作用。下面主要对中国的农药政策展开回顾和评述，它们集中体现于维护国家粮食安全、农民节本增收、农药环境污染控制和农产品质量安全这三个方面。
（一）保障国家粮食安全
维护国家粮食安全，是我国政府农业政策的主要目标之一。随着化学肥料、农业机械化等的普及，粮食生产机耕、机收已经相当普遍，目前技术上影响粮食生产的主要因素就是病虫害防治和良种，农药生产及质量管理则是其核心内容之一。我国现有农药政策集中体现了国家干预特征，它强调对农药企业管理和支持、农药市场监管的重要性，重视利用国家行政力量、采用行政手段实现农药市场稳定发展、保证农药质量。为支持农业生产，国家对农药的生产、销售、施用等环节实施了严格的监管，保证化肥、农药质量和施用严格按照国家规定的标准执行，打击假冒伪劣农药坑农，近年来相继开展了2008农药登记管理年活动、2009农药市场监管年活动，加大对农药市场监管力度；同时，国家相关部门出台了一系列农药行业新政，提高行业进入壁垒，淘汰技术含量低、生产工艺落后的企业，引导行业进行有效整合、走向规范健康的发展道路。2009年，财政部制定了农资综合补贴动态调整机制；2010年，针对自然灾害严重的情况，为进一步支持农民晚稻及秋粮生产，国家对南方主产区7,300万亩双季晚稻和东北地区6,000万亩粳稻实行增施肥促早熟防病虫补助。2010年9月，工业和信息化部、环境保护部、农业部、国家质检总局联合发布第1158号公告，意在农药工业产业结构调整步伐，行业资源和市场份额越来越向优势企业集中，尽快结束近3,000家农药企业恶性竞争的局面。就维护国家粮食安全这一目标而言， 国家干预的农药政策取得了较好效果，有效的维护了农产品总量稳定。
（二）减少环境影响
自从1983年我国明令禁止生产使用残留期长的有机氯农药（六六六、DDT）以来，20世纪90年代，又禁止生产和使用杀虫脒、除草醚等农药，截至目前，我国已禁止23种农药的生产、销售和使用。为了从源头上预防和控制工业化学物质对人类健康和生态环境造成的危害和环境风险，我国政府相继实施了危险化学品登记和认证制度。工信部印发《农药行业清洁生产技术推行方案》，推动农药建设项目环保水平的提升。2010年8月26日，工业和信息化部、环境保护部、农业部、国家质量监督检验检疫总局联合印发了农药产业政策公告，提出要鼓励发展生物农药，减少环境负面影响；加快高安全、低风险产品和应用技术的研发，逐步限制、淘汰高毒、高污染、高环境风险的农药产品和工艺技术；建立和完善农药废弃物处置体系，减轻农药废弃物对环境的影响。
（三）维护农产品质量安全
农产品质量安全是全球性关注的突出问题，特别是近年来农药残留超标引发的食物中毒事件和贸易争端等，使得农产品质量安全日益受到公众的关注。农产品质量安全涉及生产、加工、销售领域的多个环节，其中生产环节是形成农产品质量安全的源头。农药使用则是关系农产品质量安全的关键环节。中国政府大力推进高毒农药替代工作和农药减量行动，取得了一系列的成绩，特别是高毒农药替代工作，对大量高毒高残留农药禁止使用。1990年2月1日我国实施《农药安全使用标准》，对水稻、小麦、玉米以及部分蔬菜作物种植时，施用农药剂型、常用药量、最高用药量、使用方法、最多使用次数、最后一次施药离收获天数做出规定；1994年，国家环境保护总局建立了有机食品发展中心（QFDC），并开始有机食品法规、标准的研究制定工作，进而开展了有机食品认证；2002年，国家认监委发布了《食品生产企业危害分析与关键控制点（HACCP）管理体系认证管理规定》，对开展HACCP官方验证和第三方认证提出规范性要求，由此拉开了我国食品企业HACCP认证的序幕；2005年我国颁布了《食品中农药最大残留限量》，对136种农药的使用作物和限量做出规定；2005年12月31日ChinaGAP良好农业规范发布，并于2006年5月1日起正式实施；2006年制定颁布了《农产品质量安全法》。但是由于我国农产品监管基础条件的限制，诸多管理体系仅在一些大型企业、出口行业以及部分中小企业和农户中实现，农产品质量安全监管仍然任重而道远。
总体而言，我国现有农药政策显示了政府管理农药负面影响的责任和决心，并在维护国家粮食安全、农民节本增收、农药环境污染控制和农产品质量安全等方面取得了一系列的进展，特别是1997年发布并实施了《农药管理条例》，我国对农药的监管进入一个新的阶段。但与此同时，从根本上来说，农药负面影响管理以国家干预、政府主导为特征，管理的重点仍然放在生产及质量管理上，主管部门青睐于采用“命令—服从”的许可管理和登记管理的方式，强调自上而下的决策和执行方式，管理的重点放在农药生产和农药质量管理上，对于农药进入到使用阶段的管理源于农药产品特性监管较少，很少考虑采用其他方式鼓励和推动企业、公众和团体自愿参与农药安全管理，这恰恰是造成农药负面影响问题关键之所在，导致农药使用量太多，农药使用结构不合理，农药使用效率太低。较少考虑政策诱导农民合理使用农药（包括使用量和使用结构）。以政府为主导的监管政策，没有完全发挥市场和组织在解决市场不完备、规避信息不对称、减少监管成本中的作用。
同时，随着现代农业的不断发展，农业发展中的市场化要求日益凸显，政府也开始在农业生产、组织中逐步引入市场机制和组织建设。有机食品认证、绿色食品认证、环保组织成为高频词汇。农业生产组织化、合作社、植保社会化服务等开始成为政府农业政策新的着力点。各种形式的组织和市场制度安排在控制农药负面影响方面的作用初现端倪。
三、农药负面影响管理中政府与市场、组织关系的分析框架
农药负面影响的特点决定了必须发挥政府的主导作用。农药使用的多样性和外部性导致广泛的市场失灵。农药施用负面影响具有信息不对称性、监测成本过高和异质性（农药施用负面影响因目标群体、地区和时间而不同）；农药环境污染的扩散性和非点源污染特性，使得很难确定环境污染的原因和源头。与市场不同，在非合作交易活动效率低下的环境中，政府通过运用权力、允许和（经常）迫使个体（如农药生产厂家、农户）进行合作，以此来消除协调失灵，只有政府拥有权力来制定并推行规则。当自治自利个体追求的目标导致了不利的后果，只有政府拥有权力来制定并推行规则，提供或者强制实行一种避免这种结果的协调措施。政府的比较优势在于通过农药生产阶段的监管，保证了进入市场农药的安全性，禁用高毒高残留农药，并提供和扩散更好的农药技术和信息。
市场通过市场信号来影响生产者作出行为决策，具有低成本高效率的特点，提供了持续的激励。在市场发育不完善的情况下，由于农药使用过程中存在着严重的信息不对称，即生产者掌握着比消费者更多的有关农药施用的信息，以及农产品优质优价的市场没有真正形成，同时农产品市场准入制度的缺失，造成了农产品市场中的逆向选择行为。发展基于病虫害控制和残留的农产品市场给予消费者更多的选择，同时种植者根据农药施用结构和水平的不同收到不同的农产品价格，这种市场信号有助于种植者作出最优农药使用决策，减少农药施用、优化农药施用结构，从而减少农药负面影响。
我国农户家庭经营生产相对分散，在地域、生产时间和方式上都具有不确定性。针对这种建立在信息不对称基础上的监督难度大，而各类农业、农村组织通过组织农户进行农产品的规模化生产，有利于实现农产品的标准化，以及对农药等要素使用的有效监督和管理，缓解众多农户进入市场时造成的农产品质量安全信息的分散与不对称现象[3]，组织的存在会改变单个生产者的安全行为[4]。正如新公共管理理论认为的那样：公共服务的供给者也可以是非政府组织，政府仅仅需要在社会未能履行供给职能的领域承担责任，即承担“兜底”职能。各类组织参与的农药负面影响的重要性主要体现在：通过培育和构建社会组织，政府能够获得更为有效的行动工具。
因此，在厘清农药负面影响特性的基础上，协调有效发挥政府、市场和组织的作用，是有效减少农药负面影响的当务之急。综合前文论述， 试图提出一个农药负面影响管理中政府与市场、组织关系的新分析框架。
图1描述了以政府管理为关注点的政府与市场、组织的关系。农药本身的特性决定了必须在农药管理过程中发挥政府的主导作用。但正如Adams（1896）认为的那样“国家干预的后果是既解放又束缚，既创造又毁灭”。为了防止政府行政力量对市场、组织自主性的干扰，还必须重视对市场、组织能力的培育、扶持，在市场、组织的能力逐步提升以后，政府行政力量应该选择逐步退出。目前我国农药负面影响控制中的市场（如有机食品市场、追溯制度等）和组织（如各类专业合作社、植保社会化服务主体、环保组织等）主体都相对弱小，在这一背景下，政府不仅需要认识市场和社会自主管理的重要性，还需要对它们提供阶段性的扶持和培育，防范因为其能力不足而导致市场失灵、社会失灵。同时，政府的扶持应随着市场、社会的能力提升而逐步退出，以防止政府行政力量对市场、组织自主性的侵蚀。假如纳入制度变迁的框架，政府应当在农药管理制度变迁中承担第一行动集团的作用，国家推动发展论适用于制度变迁的初期，政府首先构造出一个市场、组织发展的基本框架；然后政府职能转变为呵护市场、组织的协调发展；当市场发育相当成熟、组织逐渐壮大之后，政府开始退居幕后，为市场失灵拾遗补缺。
四、农药负面影响管理中的政府、市场与组织
（一）加强和改善政府管理
政府应当在农药管理中发挥主导性作用，促进农药行业健康发展，加强对农药企业和农药市场的监管，加强对农药注册和生产的管理，完善农药登记制度，提升农药品种安全水平，打击假冒伪劣农药；规范农药包装、说明书、商标的管理；有必要采取一定的强制措施和使用一定的激励机制来促使化学农药量的下降：通过税收、补贴等经济手段的调整，在市场上制约化学农药的销售；制定与国际接轨的农产品农药残留限量标准，建立健全市场准入制度；加强对农产品农药残留量的检测和监督，完备市场信息；开展农产品的市场监测工作；加快农产品农药残留监测体系建设等[5]。
此外，加强农业保险体系建设，提供给农民更多的风险规避手段；对农药瓶废弃物实行有偿回收和集中处置制度；加强农药售后技术服务、提高农民的农药知识和用药技术；鼓励农民在农业生产中采取合理的措施（ 如作物合理的间、套、轮作种植方式，有选择地使用农药，合理引种等）；提高农药施用机械设备效率水平也是目前政策需要重点关注的。同时为了提高农药政策的效率，农药管理政策必须和农业政策——如价格支持，产出限制，质量标准等相协调[6]。
（二）充分发挥市场的作用
市场手段包括建立无公害农产品、有机食品、绿色食品认证制度，农产品质量追溯制度等。市场通过提供激励，来达到与政府的协调互补。根据对城镇居民农产品消费情况的调查，消费者目前不仅十分关注农药残留、激素、有害细菌等食品安全问题，并愿意多支付20%～30%的价格购买绿色食品、有机食品等安全农产品[7]。如果建立基于病虫害控制和残留的产品区别市场，将减少市场信息不对称，形成优质优价机制，生产者根据农药使用结构、残留水平的不同而收到不同的价格。用价格机制来约束农民生产的行为，生产者个人在追求自身利益的同时客观上有利于农药负面影响控制目标的实现。
因此，政府应加快搭建市场准入平台，加强农产品质量监测体系建设，引导消费者的绿色购买行为，建立食品质量安全可追溯制度，激励生产者执行质量安全行为[8]。
（三）培育各类组织主体
积极发展各类农村合作经济组织，利用组织对农户的生产行为进行约束、监督，提高农民的组织化程度；鼓励发展多种形式的植保社会化服务组织，实现对单虫单病的化学防治向病虫综合防治、统防统治的转变[9]；积极利用非政府组织分担政府一部分职能，发挥其机制灵活、效率较高、社会资源丰富、社会网络健全等优势。
五、结 论
农药负面影响管理需要一个高度负责、有效的政府发挥更大的作用。政府在为市场、组织提供运行的制度基础，同时还必须重视对市场、组织主体的培育和扶持。通过政府来加强事前的监管，通过市场来解决农药使用过程中激励不完备的缺陷；通过组织来解决农药负面影响控制中的信息不对称和监管成本过高的问题。现阶段，我国市场和组织主体的都相对较为弱小，在这一背景下，政府不仅需要认识市场和组织的重要性，还需要对它们提供阶段性的扶持和培育，防范因为其能力不足而导致市场失灵、组织失灵。长期来看，政府的这一扶持应随着市场、社会的能力提升而逐步退出，防止政府行政力量对市场、组织自主性的侵蚀。
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