亡羊补牢，为时未晚。这正是美国证券交易委员会（下称“SEC”）准备大干一番的本意。在安然公司、世界通信公司（下称“世通”）和环球电讯公司（Global Crossing）等一系列上市公司丑闻曝光之后，被指监管不力而一直面临巨大压力的SEC，按照2002年颁布的《萨班尼斯—奥克斯利（Sarbanes—Oxley）法案》，在截止日期1月26日前，如期出台了九项新法规。
加强投资者信心成为首要任务
2002年4月于美国国会通过，并于当年7月1日起生效的萨班尼斯－奥克斯利法案是一部框架性法案，旨在纠正安然等事件中出现的公司治理与中介机构的问题。该法案要求SEC通过设立上市公司会计监管委员会（PCAOB）、制定可执行的具体法规等措施，全面加强资本市场的监管。
据该法案，SEC此番出台的多项法规内容涉及审计师定期轮换制度、禁止CPA在会计师事务所和客户公司之间流动、禁止向审计客户提供管理咨询等非审计服务、上市公司审计委员会独立、上市公司资产负债表外安排的披露、律师行为准则等诸多方面。
SEC发言人内斯特(John Nester)在接受《财经》采访时称，目前仅余两项法规尚在审议之中。一份将于4月26日前出台，指导交易所对未达审计委员会标准等的不合规公司进行退市处理；一份将于7月30日前颁布，为证券分析师订立规范。这意味着，美国资本市场的监管新框架已逐渐成型。
“在一连串丑闻使投资者信心受到严重打击的情况下，采取措施加强投资者信心是美国监管部门首要的根本任务。”美国众议院金融服务委员会发言人麦克罗林（Brookly Mclaughlin）在接受《财经》采访时表示。萨班尼斯—奥克斯利法案批准为SEC提高了77％的预算，用于加强执法力度、增加员工、提高SEC审核发行人财务报表的能力。在美国监管部门看来，要求发行人详尽地披露信息一向是，而且仍将是保证市场正常运转的一剂良药。而深深植根于美国文化的制衡机制在新法规中亦得到了进一步强化。
审计业务格局重分
安然等一连串会计丑闻，使投资者对上市公司财务报表的质量划上了问号。人们开始注意到，会计师事务所在向其审计客户提供审计服务的同时，还从事着范围广泛且为其带来巨额收入的非审计服务。例如，安然在2000年向安达信支付审计费2500万美元，含咨询费在内的其他费用则是2700万美元。世通公司2000年付给安达信的审计费用和非审计费用更是比例失调，分别为230万美元和1200万美元，非审计费用竟然相当于审计业务费用的六倍。
《国际会计简报》统计发现，对比1993年整个会计业有31％的收入来自非审计的咨询业务，1999年普华永道只有40％的业务收入来自审计业务，其余收入大多源自管理咨询、税务咨询等咨询业务。由此可见，大型会计师事务所日益依赖非审计业务收入已经成为一个普遍现象。
“会计师事务所多年来一直辩称不应禁止审计师从事某些服务。”世界银行金融专家赫加蒂（John Hegarty）说，“要知道，一直对此表示异议的并不是监管部门，而是交易者。也就是说，市场认为这样会削弱审计的独立性。”在各方的强烈要求下，确保审计的独立性成为了美国监管部门的当务之急，亦成为萨班尼斯—奥克斯利法案及SEC新法规的重中之重。
新法规规定，外部审计师在向证券发行人提供审计服务的同时不得提供部分非审计服务。例如，管理职能或人力资源管理服务；经纪、经销、投资或投行顾问服务；与审计无关的法律、专家等服务。由于簿记、财务信息系统设计、评估、公允意见、慈善捐赠报告、内部审计外包、保险精算等日后将被纳入审计程序，导致审计师审计自己的工作，影响其独立性，因此亦被禁止。
令会计师事务所更为痛心的是，其一直保持增长趋势且利润丰厚的“税务策略服务”可能已成为过眼云烟。虽然新法规允许审计行保留部分“税务服务”，即在获得上市公司审计委员会批准的前提下，审计师可以继续提供依法纳税、纳税计划、纳税建议等税务服务。然而，一切导致审计师将自己审计自己的工作、为客户寻求税务负担最小化的税务服务都被归入了新法规中明令禁止的法律或专家服务。据《华尔街日报》称，由于税务和法律方面的服务目前占大型会计师事务所全部收入的大约三分之一，因此对其冲击不小，而与之竞争的律师事务所则可能从中获益。
SEC发言人内斯特表示：“有些服务虽然受到限制，但是法规只提供了一个框架，并非十分具体。税务服务是否违背审计的独立性原则要由审计委员会判断，审计委员会单独对此负责。”所以，是否接受外部审计师提供的某种具体的税务服务，及其是否将削弱审计的独立性，还有待审计委员会在实际情况下具体问题具体分析。
“实施监管的一个特点就是没有人会全赢，也没有人会全输。监管部门的责任是要从整个市场的角度出发，顾及整体利益。”赫加蒂指出，虽然审计行被限制从事某些业务，“但这是我们为恢复市场信心所必须付出的代价”。
实际上，SEC禁止会计师事务所提供非审计服务的对象仅限于上市公司，而且并不影响它们在国外继续开展业务。“上市公司会计监管委员会将负责对有上市公司审计资格的注册会计师事务所进行注册管理，制定一套审计资格与职业道德标准，并按这些标准对注册会计师事务所进行监督。”前美国商务部长富兰克林（Barbara Hackman Franklin）称，“我估计，资格方面的标准将是世界上最严格的。因此这些会计师事务所的国外客户也将从中受益。”
审计费用披露明晰化
无庸置疑，在这场改革中肯定获益的将是投资者。通过对“审计费用”及“其他费用”披露要求的细化与修改，SEC期望投资者将能获得评判审计独立性的更实用、更详尽的信息。
一直以来，美国监管部门一直要求上市公司将审计费用和向审计师支付的其他服务费用分开披露。然而，目前在多家美国上市公司担任审计委员会主席的富兰克林指出，“审计费用”和“其他费用”的简单分类，往往会造成“其他费用”过于“臃肿”，在一定程度上造成信息失真。
在某些情况下，如例如要根据SEC的回执修改招股书而需要审计师提供建议时，上市公司一般希望由自己的审计师提供这些审计以外的服务。以前，这些服务的费用均纳入“其他费用”，结果使“其他费用”一项的数额大为膨胀。
因此从实用的角度出发，为使信息更真实、更详尽，SEC决定对“其他费用”进行细分，将“税务服务费用”和“审计相关费用”从“其他费用”中提列出来，要求无论是美国发行人还是国外发行人，一律按“审计费用”、“审计相关费用”、“税务服务费用”和“其他费用”四类披露。其中，“审计相关费用”是指雇员福利计划审计、并购尽职调查、与拟议中或完成的收购相关的会计协助与审计、内部控制的审核、有关财务会计和报告标准的咨询等服务的费用。
对于细分后的披露对投资者有何帮助，富兰克林回答说：“投资者想要确保审计师的独立性，就可以看看这四类费用分别是多少，然后自己判断非审计费用或审计相关费用是否太多了。”她指出，即使非审计费用与审计费用相等，也有过高之嫌。非审计费用应该控制在比审计费用少得多的范围内，比如一半左右。
“轮换”审计项目合伙人
安然等事件暴露出的审计中存在的另一问题是，审计行长期为同一审计客户提供服务，会导致财务问题久久隐藏而不被发现。有人曾提议，建立强制更换审计行的制度。这在萨班尼斯—奥克斯利法案第207条中得到了反映：“审计总署应对强制轮换注册会计师事务所的要求所可能产生的影响进行研究”。
然而对此，富兰克林持坚决的反对态度。“我认为，无论是现在还是将来，都不会通过这样的法规。”她说，“审计合伙人应该轮换，这样可以保证审计行能从新的角度看待客户的业务。但是，如果要引入一个全新的审计项目小组，那么会把一切扰乱，尤其是新提出的内部控制要求已经使审计师的工作量增加了不少。”
富兰克林指出，对大型跨国公司而言，其业务的复杂性导致目前可选的、能够为其提供审计服务的只有普华永道、德勤、毕马威、安永这四大行。不仅选择余地不大，缺乏足够的竞争，而且客户更换审计师时往往要向前任审计师支付昂贵的费用。“特别是对大型跨国公司而言，我认为这不是一个好主意。”
由于萨班尼斯—奥克斯利法案规定，上市公司董事组成的审计委员会将负责指定并监督为其提供审计服务的注册会计师事务所，因此富兰克林认为，真正的解决办法不是强制更换审计行，而是要着眼于要求审计委员会在每年对审计工作进行评估时，采取更为严格的标准。“要对审计行的绩效、职业道德、审计质量等作全面地衡量。”她强调说，“然后由审计委员会认真考虑是否应该更换审计行。这样就足够了。”
赫加蒂指出，这是一个见仁见智的问题。一方面，审计师要了解客户的情况的确需要一段时间；另一方面，安然等丑闻又确实暴露了这样的问题。“毕竟，任何事情都是有利有弊。监管者会倾向于中立。”据了解，英国最近也实施了类似的要求，规定审计项目经理合伙人五年一轮换，其他主要合伙人七年一轮换。
最终，SEC制定的新法规获得了普遍认可。原先草案中轮换制适用于所有合伙人的规定被改为依据合伙人对全面负责审计项目的介入深度区别对待。其中，对审计项目的经理合伙人和第二合伙人（Concurring partner）从严要求，规定其为某一审计客户服务不得超过五年，且至少五年后才能再次接手该客户；对法规中新定义的“审计合伙人”，规定其从事同一项目连续七年后必须轮换，其后两年内不得涉及对该客户的审计工作；对其他合伙人则不作规定。
“审计合伙人”是指对审计有影响的决策者或与管理层和审计委员会保持经常联络的合伙人。除项目领导人和第二合伙人外，“审计合伙人”还包括为发行人母公司作审计的所有合伙人、为占客户20％以上合并收入或资产的子公司审计的项目领导人。
法规进一步规定，审计项目组成员不仅不得在发行人公司任管理职务，而且在审计客户聘请审计师担任其高层管理职务之前，双方必须经过一年的“冷却期”。
审计委员会作用凸显
在萨班尼斯—奥克斯利法案和SEC新法规中，上市公司董事会下设的审计委员会作用极为突出，将成为确保审计独立性的一个重要环节。例如，除费用额度占同财年审计费比例不足5％的非审计服务无须预先审批外，外部审计行提供的所有审计服务和未被禁止的非审计服务均须先经审计委员会预批。此外该法规还特别规定，预先审批政策由公司自行制定，但不得将审计委员会的责任委托给管理层。
“这符合我们一直提倡的‘表率作法’。通常没有这样做的公司都是由管理层作决定，然后通知审计委员会。”富兰克林认为，采取预先审批制是评估审计师独立性的一个很好的方法，能够促使审计委员会认真思考审计师到底对公司做了什么。
除此之外，审计委员会还将在财务报告过程中承担关键角色。根据新法规的规定，凡在上市公司会计监管委员会注册的会计师事务所，在完成上市公司财务报表的审计工作后，均要在将相关审计报告提交SEC之前，以口头或书面形式向审计委员会报告。
除对较小的交易事项所采取的会计原则无须披露外，注册会计师事务所必须向审计委员会细致地说明其采用的一切重要的会计政策、实务及理由，当前及未来事件对此决定的影响及会计预估等。曾与管理层讨论过的所有重要的替代性会计处理方法须一一列明，并对其施用后果及审计师倾向的处理方法分别予以阐述。内部控制报告及管理层与审计行之间的来往信函等，凡有利于审计委员会对审计师和管理层实施监督，均须向审计委员会报告。
作为一项新要求，由管理层提供的内部控制报告，要由审计师测试并附意见后加入年报。这意味着审计师和管理层都将面临更多的工作。管理层要负责确保所有的内部控制到位，并做相关记录。到目前为止，大多数美国上市公司在评估公司的内部控制时，采用的都是COSO体系。
COSO是Committee of Sponsoring Organization of the Treadway Commission的英文缩写。Treadway Commission即Treadway委员会，是1985年由美国注册会计师协会(AICPA)、美国审计总署(AAA)等机构赞助设立的全国舞弊性财务报告委员会，其宗旨是研究内部控制不健全等引起财务报告舞弊现象的原因及相关问题。其中，内部控制问题由Treadway委员会赞助机构设立的COSO委员会专门负责研究。COSO委员会于1992年提出了《内部控制整体框架》。
“COSO体系只是规定了内部控制的定义及要素。上市公司和审计师要待上市公司会计监管委员会制定出具体规定后，才能实施萨班尼斯－奥克斯利法案对内部控制报告的要求。”富兰克林介绍说，上市公司会计监管委员会现已成立，只是主席人选尚未确定。上市公司还有一年左右的准备时间，从明年开始提供这些新报告。在更具体的新要求颁布之前，业已存在多年的COSO体系将被继续使用。
在确保审计独立性方面发挥巨大作用的审计委员会，其自身的独立性及人员构成也是一个值得关注的问题。SEC发言人雷斯特告诉《财经》，SEC以前从未要求，甚至从未建议过上市公司审计委员会中要有“财务专家”。因为一般而言，对董事会成员的要求都包含在州立公司法中，而不由联邦法律统一规定。
然而由于近年的多起案件显示，审计委员会中缺乏能读懂财务数据的专家确实是个弱点，因此为满足投资者想了解哪些公司有“审计委员会财务专家”的需要，萨班尼斯—奥克斯利法案及SEC新法规提出了上市公司必须披露是否聘用财务专家为审计委员会工作，并证实审计委员会财务专家与管理层相互独立的要求。也就是说，已有“审计委员会财务专家”的，至少须披露其中一人的名字，及其是否独立于管理层。还没有“审计委员会专家”的，须如实披露，并说明原因。
根据SEC的规定，“审计委员会财务专家”须具备的能力包括，理解美国公认会计准则，能看懂财务报表并对会计预估、应计、准备金等原则的一般应用进行评估。此人还须拥有制备、审计、分析或评估财务报表的经验，或者具备财务监督的实际工作经验。了解内部控制和财务报告程序、了解审计委员会的职能。SEC明确规定，被指定为审计委员会财务专家的人所承担的责任和义务不多于也不少于其他成员，以打消人们对是否被指定为审计委员会财务专家就要承担更多个人责任的顾虑。
扼住“表外操纵”的咽喉
表外信息披露这一棘手问题此次也有了进展。所谓“表外业务”(Off－Balance Sheet activities)，一般是指不列入资产负债表而仅可能出现在财务报表脚注中的交易活动。然而随着“特殊目的实体”（简称SPE，即Special purpose entity）、金融衍生工具的不断涌现，上市公司日益将融资的表外处理作为融资追求的目标之一，法规则逾显滞后。美国财务会计标准委员会（FASB）关于“特殊目的实体”的会计准则酝酿了20年之久却未见成果。直至安然公司事发之后，这方面法规的更新才被立为当务之急。
安然公司大量利用“特殊目的实体”，将一些实际符合合并条件的SPE置于合并报表之外，在1997至2000年期间向公司股东隐瞒了高达10亿美元的巨额债务，促使美国监管部门对这项迟滞已久的法规开始给予特别重视。萨班尼斯—奥克斯利法案向SEC提出了对资产负债表外事项进行研究的课题，要求其确定资产负债表外交易的范围，并探索是否能以公认会计准则（美国的会计标准，简称GAAP）规范发行人的财务报告，从而向投资者清楚明白地反映资产负债表外交易事项的相关信息。
根据萨班尼斯—奥克斯利法案的规定，每份按照公认会计准则编制的财务报告均须反映所有由注册会计师事务所确认的重要调整事项；每份年报和季报都应充分披露重要的资产负债表外交易，及与可能对公司现在或未来财务状况产生重大影响的“未合并实体”（即未与上市公司合并的实体）之间的“其它关系”。
据此，SEC就上市公司充分披露资产负债表外交易与总合约义务出台了新规定，要求上市公司必须在其季报和年报的“管理层讨论与分析”部分，单独标明一个章节，就可能对公司的财务状况造成重大影响的表外交易、表外安排和表外债务予以披露。
对安然作过大量研究的世界银行专家赫加蒂称，由于法规刚刚出台，现在就对其作出评判尚为时过早。“基本上讲，更多的披露是件好事。然而，值得注意的是这方面的业务相当复杂。安然当年披露的信息就有数百页厚。”
为了使表外信息的披露更清晰、更有意义，SEC借鉴美国公认会计准则中表外科目的概念，取消了常规安排的披露。因为美国公认会计准则规定，表外科目的核算对象应为或有资产和或有负债等表外业务，亦即巴塞尔委员会定义的狭义表外业务范围——构成（银行）或有债权/债务，在一定条件下可以转化为表内资产或负债的业务。因此，重要空白凭证、有价单证等及其他非或有事项均不应在表外科目中核算。
同时新法规规定，有关的信息披露必须要说明表外业务的性质和目的，其财务影响及其在流动性、资金来源、市场风险支持或信贷风险支持等方面的重要性。为使投资者了解表外安排的真正意义，上市公司必须披露这些项目的具体重大影响，以及在何种情况下重大的或有义务/债务将真正实现。
“‘重大性（Materiality）’作为信息披露的一则重要衡量标准，具有一定的主观性。即使法规再缜密，也还是会留下一些主观判断的空间。”赫加蒂强调说，促进文化的改变，使上市公司对投资者更加负责，才能“治本”。这也正是新法规提出“道德规范”要求的基本宗旨。“可以肯定，有些类型的表外交易将继续存在，其披露也将更加完善；有些类型的表外交易则可能被人们放弃，乃至消失。”
具体需要披露的“表外安排”包括，上市公司与未合并实体签订的任何最终具有法律效力的协议，只要这些协议中规定了上市公司要承担：按美国公认会计师准则进行初始确认和计量的某项担保合同的义务；向未合并实体转移资产形成的或有利益，或者以资产转移作为向未合并实体提供的信贷支持、流动性支持、市场风险支持等类似的安排；特定衍生工具的义务；为了某项重大的可变利益，公司在向其提供融资、信贷支持、流动性支持、市场风险支持，或租赁、研发服务的未合并实体中可能承担的一切义务。
落在“表外安排”定义范围内的“衍生工具”，对美国发行人和国外发行人有所区别。对美国发行人，是指与公司股票挂钩并按美国公认会计准则归入股东权益的衍生工具；对按其他会计准则制备报表的国外发行人，是指与公司股票挂钩并被归入股东权益的衍生工具下的任何义务，或没有反映在其财务报表之中的任何义务。
为制衡机制立法
“虽然你无法为诚实立法，但是你可以对制衡机制立法。只有加强制衡，才能使串通勾结的人没有空子可钻，防止公司资源被滥用。”作为公司治理问题专家，富兰克林非常强调建立多层制衡机制。她指出，审计委员会每季度要对公司收益进行审核，对管理层构成制衡。而新法规中最重要的改革措施就是有关书面认证的规定。没有认证，欺诈的风险就仍将存在。所谓“认证程序”是指，在公司提交的季度报告中，首席执行官和首席财务官必须对财务报表的真实性作出保证。如果之后被发现有假，其个人将受到惩处。
SEC对道德规范体现了高度的重视。在萨班尼斯—奥克斯利法案只要求对首席执行官进行道德规范的情况下，SEC扩大了适用范围，规定上市公司必须在年报中披露是否已对主要执行官员和高级财务人员制订道德规范。如果没有，则须作出解释。其后若有修改或取消，一律须予以披露。披露的形式亦规定得十分具体，包括在年报中以图表形式出现；贴在网站上；向索要者免费提供等。
“道德规范”被定义为阻止不良行为所必需的书面标准，提倡诚实的行为，包括有良心地处理个人关系与职业关系之间的实质或表面的利益冲突；保证公司向SEC呈交备案的报告和文件及其他公开披露的信息全面、公允、准确、及时、易于理解；遵纪守法；发现有违背规范的情况立即作内部报告等。
“这是全新的规定。审计委员会将负责这方面的审查工作。首席执行官和董事会要公布他们在业务活动中遵循的标准。”富兰克林说，审计委员会将每年或每两年一次通过调查问卷的形式，对一定级别以上的管理人员是否遵守道德规范进行审查。此外，道德规范、公司治理指导原则及其他相关内容还将在公司网站上公布。
然而，世界银行专家赫加蒂对此是否真正有效略表怀疑。他认为，虽然道德规范能够在一定程度上反映公司的情况，有此规定总比没此规定好，然而所谓“法规”就是告诉你要遵守规定，而不是告诉你要做个好人。仅有道德规范无法彻底改变文化、价值观等。那是社会学的问题。
国外发行人的苦恼
在这场加强监管的“运动”中，在美上市的国外发行人不可能置身事外。SEC新法规在出台过程中均先后历经草案拟议、公开征求意见、投票通过三个步骤。其间，SEC还通过召集圆桌会议等方式，邀请来自各国监管机构、准则制订机构、国外发行机构和美国驻外发行机构的资深专家、会计和法律界专业人士，共同就新准则的应用进行讨论。有关会计师和律师事务所及外国政府机构对SEC进行游说的报道亦时常见诸于报端。
目前许多国家的相关部门都在与SEC积极沟通，以解决伴随萨班尼斯—奥克斯利法案实施产生的各种问题。英国金融监管局（FSA）董事总经理富麦克（Michael Foot）告诉《财经》，英国贸易及工业署（DTI）正在与SEC就诸多方面问题进行讨论。议题之一就是为美国上市公司服务的英国审计行是否也要接受美国上市公司会计监管委员会的监管，因为英国并未要求为英国上市公司服务的美国会计师事务所遵从英国的监管。此外，英国金融监管局虽然不是英国的财务报告与审计监管部门，但也通过国际证券委员会组织与SEC有频繁的交往。
国外发行人在美上市的信息披露等标准一直低于对美国发行人的要求，未来仍将如此。但是此次美国监管措施全面加强，对国外发行人的信息披露等要求亦有了同步提高，令不少原本打算在美上市的外国公司开始知难而退。“确实搞得太复杂了”，一位美国律师说，“像独立审计委员会、独立董事这种规定，对外国公司来讲，相对会更困难一些。我们每年给客户做年报，香港的年报就是一小本，美国的年报是它的三倍厚。”以前尚且如此，现在又增加了许多新要求，情况可想而知。
“信息披露对于公司终究是个负担。”她说，“公司自然希望既能上市，又能使披露的信息越简单越好。”然而证监会站在重建市场信心、保护投资者的角度上，自然就要采取措施，提高披露要求。
据她透露，目前已有中国公司因财务披露要求过高等原因而不愿再到美国上市。一方面，他们不愿披露某些数据；另一方面，由于自身管理效率不高等原因，很多数据难以迅速获得。例如，总合约义务的披露，要分别按照1年之内、1～3年、3～4年等细致分类。很多公司做账没有这么细，而且懒得这样做。
尽管随着SEC新规定的出台，有一些抱怨的声音，然而记者采访的多位公司治理专家都表示，监管部门所走的方向正确，目前的问题就是要将这些法规实实在在地付诸落实。“我们需要观察一段时间，各项法规的实施还要经过一段过渡期”。世界银行专家赫加蒂说，“新法规的出台确实引入了很多限制，有人说这是反应过度。然而事实证明，一直以来存在的灵活性最终导致了滥用。因此到底增加多少限制才合适，谁也不知道。”他同时指出，虽然就目前来看，加强规范会提高成本，然而他坚信，一旦投资者恢复信心，股价提高，融资成本降低，整个市场包括上市公司都将从中获益。“如果实施过程中发现确有披露繁琐致使上市公司负担过多之类的问题，才有可能进行微调。”
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