1 检察机关提起环境公益诉讼问题研究
[ [ 摘要] ]检察机关提起环境公益诉讼在我国一直处在理论论证层面，直至2015 年最高人民检察院依据全国人大常委会授权，在部分地区开展公益诉讼试点。试点过程中，普遍反映出检察机关的主体身份与地位不明确，环境公益诉讼的受案范围标准界定不明，举证责任分配不清，诉讼费用筹措与负担不明和诉讼结果的承担模糊等问题，应从明确检察机关在环境公益诉讼中的主体身份与地位，界定环境公益诉讼的受案范围，细化环境公益诉讼中检察机关举证责任，明确诉讼费用的筹措与负担和区分不同情形明确诉讼责任的承担方面，为确立检察机关提起环境公益诉讼制度构建奠定基础。
[ [ 关键词] ]检察机关；环境公益诉讼；试点方案 [Abstract]
Procuratorial authority to bring environmental public interest litigation in China has been at the theoretical level of argument, until 2015, the Supreme People"s Procuratorate in accordance with the NPC Standing Committee authorized in some areas to carry out public interest litigation pilot. In the course of the pilot process, it is generally reflected that the subject status and status of the procuratorial authority are not clear, the scope of the scope of the public interest litigation is unclear, the burden of proof is unclear, the litigation costs are not clear and the burden of litigation is blurred. Clarify the scope and status of the public interest litigation in the environmental public interest litigation, clarify the burden of proof of the public security litigation in the environmental public interest litigation, clarify the litigation costs and raise the burden of the litigation costs and distinguish the different circumstances of the litigation responsibility In order to establish the basis for the establishment of environmental public interest litigation system. [Key words]Procuratorial authority；Environmental public interest litigation；Pilot program
环境保护作为新时代的重点课题，对人类的生存起着举足轻重的作用，环境质量关乎到人类的生存与发展。但目前环境污染事件频发，造成的损害巨大且难于完全弥补，有些情形甚或无法弥补。由于环境公益诉讼制度不完善，不能从根本上保护环境公共利益，为此，需突破传统的诉讼模式，以保护公共利益为目的，构建合理的救济程序。
一、 检察机关提起环境公益诉讼的理论基础
2 十二届全国人大常委会会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》，为了保护环境公益，推动环境公益诉讼制度发展由此出台了《试点方案》，规定检察机关以公益诉讼人的身份参加诉讼,一经出台，就在部分地区开始实行，检察机关通过《试点方案》能够更有力的行使诉权。但是，当前我国学术界存在一些不同的观点针对检察机关以什么样的身份提起环境公益诉讼，主要有以下几种：
（一）诉的利益理论
根据诉的利益理论主张，一般案件的原告与案件都是有直接利害关系的，但是在环境公益诉讼中的原告不一定有直接利害关系，可能存在间接的利害关系，但是不是原告能够实际参与控制的。
[1] 为了应对新形势的社会发展需要，大陆法系的国家诉讼理论中，由保护私权的私益诉讼转变为保护环境的具有公益性质的诉讼。在客观诉讼中，只有损害了国家利益或者社会公共利益时，原告才会出现，在整个诉讼中都是为了公共利益而不是个人的私益。因此可知，诉讼客观利益救济理念是突破了传统诉权理论的，针对环境公益诉讼中的原告资格和受案范围的问题都提出了一些解决的办法，有力的推动了环境公益诉讼制度的发展。
（二）诉讼信托理论
根据诉讼信托的观点规定与案件有直接利害关系的人才能作为合适的原告，由此可知检察机关在理论上不符合成为公益诉讼当事人的要求，但是当有违背国家公序良俗、损害社会公共利益的不正当行为出现时，就需要有一个代表作为原告，所谓的原告是与案件本质上没有直接上的利害关系的人，不享有任何其他的正当利益，关于诉讼标的也不存在任何关系，原告之所以能够以自己名义提起诉讼是因为其在诉讼信托程序当中是拥有实体权利的人，在程序意义上享有诉权。
提起诉讼的同时在一定意义上也要承担其行为带来的诉讼结果。
[2] 诉讼信托理论明确指出要赋予检察机关诉权，目的是为了最大程度的严格管理和及时阻止侵害环境的公益的行为，为了维持法律上的公平公正，避免了在诉讼过程中可能产生的弊端，例如保护和滥诉等，实现诉讼效率和效益的最大化。
（三）公益代表人理论
公益代表人理论是本文的重中之重，是对检察机关提起环境公益诉讼问题的重要诠释。检察机关为了维护环境公共利益代表全体社会成员，首要的职责就是维护社会公益。江伟教授提出：必须要设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效的法律手段和权威的主体代表国家提起诉讼、参与诉讼。
[3] 在整个诉讼的
3 过程中，要求检察机关要有具体的身份，为了这个身份，就是让检察机关以“公益诉讼人”的身份，为什么要这么做呢，为的就是环境公共利益需要有人保护，而检察机关能够担起这个责任。这样，为了避免产生不必要的误解在一定程度上能区分检察机关在刑事诉讼中的传统称谓并且保持内在的一致性。
（四）法律监督者理论 作为国家机关，检察机关有权利监督社会的行为，在社会的实践中，破坏环境公益的行为比比皆是，对于这样的行为我们需要坚决阻止。环境公共利益非常容易受到侵害，产生了侵害以后没有主体能够提起诉讼，这方面的缺乏，本质上忽视了对环境公益的保护。
[4] 提起环境公益诉讼是检察机关应当履行的职责，目的是能够在法律法规规定下作为监督者更好的保护公益。检察机关在这样的过程中自然地拥有这种权利，或者说它本身的法律监督权能够提起环境公益诉讼，是作为法律监督者行使职责的一种方式。
（五）国家公诉人理论
在《试点方案》实行的过程中，由于检察机关是为了维护国家利益和社会公共利益，因此在身份上被称之为“国家公诉人”。检察机关在诉讼中是特殊的主体，要想提起环境公益诉讼前提就是要以“国家公诉人”的身份。检察机关提起环境公益诉讼，谁提起谁就是原告，那么案件的原告在理论上市检察机关，反之如果不承认检察机关是诉讼中的原告，那么就发现无论是在诉讼结构还是诉权理论上，都不合情理。
在环境诉讼过程中，检察机关是与一般原告相区别的特殊原告，在法律上，检察机关享用法定的监督职能，身份上的特殊性不言而喻。
[5] 根据《试点方案》的规定，检察机关在整个环境公益诉讼案件中，身份上一定是“公益诉讼人”，目的就是为了区别于一般意义上的诉讼过程中的当事人。但是，在整个诉讼的过程中出现的问题就是检察机关的地位不明确，最后的结果就是导致维权不到位，也使得我国法院在处理案件的过程中处于进退两难，因此必须要为检察机关在立法中正名，此项措施的实施对于环境公益诉讼制度至关重要。在《试点方案》施行的过程中，问题也慢慢显露了出来。
二、检察机关提起环境公益诉讼存在的主要问题
在试点方案实行的过程中，由于理论基础和制度的缺陷现在一定程度上的问题，主要有以下几个问题：
4 （一）环境公益诉讼中检察机关的主体身份与地位不明确 结合现有的理论法和诉讼法来看，现阶段的问题就是我国的法律缺乏一部完整的关于环境公益诉讼制度的，更不用谈是否形成了配套的法律体系，由此可知，整个问题都在表面由于这些问题导致检察机关的身份没有办法确定，导致环境公益诉讼制度于法无据。
新《民事诉讼法》第 55 条的规定的凡是由于污染环境引起的公共利益被损害的行为，根据规定，有关机关和组织能够提起诉讼，通过合理的程序向法院起诉是被支持的。由最先采用的“有关机关和社会团体”到最后添加了法律上明确规定来表示检察机关的整体地位，在立法过程中是相当严谨的。在法条表述方面我们还是可以发现存在一些明显的小错误，在文义解释上，我是否就能把检察机关作为“法律规定的机关”来看。[6] 现行法律没有明确规定到底哪些可以作为环境公益诉讼可诉案件，对此，公众产生了很大的疑惑，对检察机关产生了严重的误会，认为检察机关是不作为，一定程度上的公信力下降了，失去了公众对作为国家机关检察机关应有的信任。因此，检察诉讼的发展历程，其提起诉讼最大的障碍就是缺乏立法上的有力支持；综上所述可知，为了更好的维护环境利益，但是检察机关现在的地位不明，在环境公益诉讼的没有办法完美的行使职权，因此地位亟待明确，只有明确了地位，才能弥补制度上缺失的一环。
（二）环境公益诉讼的受案范围标准界定不明
在环境公益诉讼的受案范围上，我国存在着争议，主要存在两种观点，一方认为，作为环境公益诉讼的对象，应该是处于连续或继续状态的破坏环境或生态的行为。另一方认为，应该主要就是环境污染环境破坏的案件在我国环境公益诉讼的可诉范围之内。针对没有明确的受案范围，我们无法知道究竟什么样的类型可以让检察机关作为原告提起环境公益诉讼，但是结合实际来看，环境污染案件占较大比重。虽然在实践中能够发现主要的诉讼都集中于环境污染问题，但是现阶段，我国的学术界对于环境公益诉讼的受案范围还是没有一个具体统一的认识。由于受案范围标准不明，使得国家利益无人保护，也导致更加猖狂的违法行为频发，这不利于检察机关践行其法定职责，国家与社会的利益也无法得到保护。要保护环境公共利益，就亟待给检察机关的受案范围明确一个标准。
（三）举证责任分配不清 在理论和司法实践中，一般理论上规定的是“谁主张，谁举证”，与实际情况不符的是原告的责任能力相当有限，法院由于原告不能完成举证义务通常裁定驳回原告的诉讼。我国在法律法规中对于举证责任如何分配已经有了一些初步的
5 规定，例如最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第 74 条规定在诉讼中，原被告双方如果提出了自己的主张，有责任提供相关的证据证明自己的主张，特殊情况下，被告要承担举证责任。但是现行的法律在表面上仅仅做出了初步的规定，没有表明如何去完善这方面的问题。由于法律法规中能够使用举证责任倒置原则的案件仅限于环境侵权赔偿，对于造成实质侵害的更多环境案件的举证责任问题却未明确规定。
（四）诉讼费用筹措与负担不明 根据我国民事诉讼法规定，在一般案件中，诉讼产生的费用都由败诉方承担，所谓诉讼费包括当事人向法院提起诉讼程序中应当缴纳的费用，案件受理费、申请费、证人、鉴定人、翻译人员、出庭发生的交通费、误工补贴等都是诉讼过程中的一些必要费用。其他费用还包括律师费、调查取证费等,但我国对于诉讼费用的支出、负担没有具体的规定，在整个环境公益诉讼中存在程序上缺陷，根据社会实践，诉讼程序启动需要原告先垫付案件受理费用，最终如果败诉的话，那么就需要支付额外产生的诉讼费用，因此可能导致原告放弃诉讼。尤其是环境公益诉讼案件，涉及面广、损害大，数额大等因素根据相关规定产生的金额往往会让原告无力承担。
（五）诉讼结果的承担模糊 环境公益诉讼的出现在本质是为了维护环境公共利益，在诉讼过程中，检察机关是原告，面对的被告往往是企业，企业的实力大多雄厚，有律师咨询团队，比较之下，检察机关未必占优势。如果败诉，那么可能引起国家赔偿。如果检察机关要承担败诉的后果，那么就要支付包括诉讼费、赔偿费在内的诉讼费用，这对检察机关在社会中的公信力也会产生相当大的负面影响。
二、 域外检察机关提起环境公益诉讼的借鉴 环境公益诉讼制度是对环境保护的集中体现，两大法系内的发达国家早已确立了环境公益诉讼制度，有必要考察域外这些国家的成熟制度，以为完善我国的检察机关环境公益诉讼奠定基础。
（一）大陆法系 1. 德国 在德国的法律制度十分完善，其中，民众诉讼、团体诉讼、检察机关提起环境公益诉讼等多种方式产生了德国的环境公益诉讼制度。赋予了检察机关或某些
6 社会团体起诉权。其中笔者认为团体诉讼最为有效,团体诉讼的主要目的是维护多数人的权利，对于多数人同时受害但造成的赔偿数额微薄，在这种情况下，很可能导致受害者没有兴趣起诉，此时就由法人团体或认可的机构提起诉讼，以自己的名义向法院申请终止或撤回他人的禁止性行为。与此同时，规定为保护公共利益，各级检察官都能利用各自的职权参加诉讼。整个诉讼过程中，实行举证责任倒置，产生的相关费用在诉讼结束后由败诉方承担，如果是检察机关败诉，那么就判定国库补偿胜诉的对方当事人的诉讼费用。
2. 法国
法国是一个具有前瞻性的国家，早期就允许检察机关提起环境公益诉讼。是大陆法系中首次出现检察机关能够代表国家参与环境公益诉讼的形式。法国的检察理论认为，维护公益是检察机关的重要职责。
[7] 早期的《法国民事诉讼法》规定，检察机关拥有起诉权，何时才能行使起诉权，要在公共秩序遭到破坏时才能提起诉讼。在法国《新民事诉讼法典》中规定了代表社会公益的检察机关要参加诉讼。由此可知，《新民事诉讼法》中规定检察机关通过直接和间接两种方式参与诉讼，无论何种方式都是为了保护社会公益，值得提倡。
（二）
英美法系
1. 英国
在英美法系的英国，检察官在现实情况中能够参与到触及公共利益的环境公益诉讼中。英国检察制度初步建立始于十三世纪中叶，在英国皇室，总检察长的命名是由代理律师演变而来的，同时设立了国王辩护人，随着时间的经过，更名为副检察长。在环境公益诉讼中国家公职人员和普通民众能够对社会进行监督，可以在任何时候提起诉讼，作为特殊公职人员的检察官也不例外。由此形成了环境公益诉讼的基本形式，为维护环境公共利益规定检察总长作为代表出席法庭审理。
2. 美国
在美国，只要案件涉及环境公共利益时，检察院的总检察长有权参加诉讼。在一般情况下，美国的检察机关有严格的限制，不允许滥用诉权，但是笔者也发现了例外，在《美国法典》第 28 卷第 547 条规定，在一些民事案件中，检察官可以参加诉讼。主要的想法就是通过法律规定扩大检察机关的诉权范围，这样环境公共利益能够得到一定程度的保护，通过这次的规定完善了把诉讼制度对于环境公益的保护方式又提高了一个阶段。
可见，检察机关提起了环境公益诉讼是依职权的，是在各国地位的彰显，是
7 立法上的常态。大陆法系和英美法系的国家，检察机关通过这样的方式去维护国家利益，是尽职尽力最好的体现。提起环境公益诉讼是检察机关代表公民的最好体现，跟案件没有利害关系的公民、组织或者其他团体可以作为维护国家利益的补充原告在必要时提起诉讼。这样的规定，为完善我国的环境公益诉讼制度指引了方向。
三、 检察机关提起环境公益诉讼的完善 在域外国家的实践中，结合了他国的经验，我们能够在完善我国检察机关提起环境公益诉讼制度上得到有力的支持。为完善我国环境公益诉讼制度，主要是以下几方面：
（一）明确检察机关在环境公益诉讼中的主体身份与地位 由于法律地位不明确导致了检察机关在提起环境公益诉讼的过程中困难重重，法院在处理案件的过程中消极被动，有碍于法治社会建设的发展。检察机关在环境公益诉讼中，更为合理的方式是将原告地位赋予给检察机关，因为我们可看出检察机关作为公益诉讼的原告是有其法律依据、实践依据、理论依据的，是符合我国社会实践的发展与需要的。在诉讼过程中检察机关作为代表为维护国家与社会利益以公益诉讼人身份参加诉讼，那么对维护国家的利益与社会公众利益将会更有效，也更具说服力。当然明确检察机关在环境公益诉讼中的地位是原告在本质上没有否定其他拥有原告资格的主体，同样能够监督破坏环境的行为，行使权力保护社会的利益。
（二）明确环境公益诉讼的受案范围标准 环境公益诉讼的范围法律规定限定为对环境造成污染破坏的行为等。含有“等”表明事关环境公益的诉讼范围并不仅限于此，但是在我国的司法实践中，我国法院限制在明文规定的思维束缚里面，不敢突破，送样法院的司法能动性很难能够真正发挥出来，从而会导致很多时候法院只接受有明文规定的案件。这种受案范围的局限性与我国的立法精神相背离，也不利于国家利益的有效维护，但是如果检察机关过多的干预反而会导致权利的滥用、浪费了大量司法资源。因此，对于受案范围一定要做具体的规定。关于检察机关起诉范围，应当符合以下标准：第一，损害行为发生频率较髙。损害行为发生频率越高的案件，对化会与国家造成的损失也就越大。因此有必要将那些损害发生频率比较高的案件列入检察机关能够提起的领域之内。而从我国的司法实践中可看出国有资产流失案件与环境污染案件是社会中发生频率最高的两类案件。由此可见，损害行为发生频率高应作
8 为公益诉路受案范围的一大衡量标准。第二，损害结果影响范围广。兰鹿奶粉、地沟油、毒胶囊，毒火腿等此类案件由于受害者群体十分广泛且受害者往往是普通的民众，因此案件的损害所造成的影响也十分广泛。在广泛的影响下必须形成有力的监督，否则，将不利于社会主义法制的发展，无法维护社会的稳定。据此为了衡量环境公益诉讼案件将损害结果的影响纳入受案范围是非常必要的。由于治理时间紧迫，对于一些环境污染案件和侵害消费者合法权益案件，一旦发生损害就需要对其进行全面、及时、快速地治理，否则往往极易导致受害人的生命权、健康权遭受不可弥补的损害，或者容易引起不可挽回的损失。对于那些在损害结果发生之后，需要迅速找解决方案加紧治理的案件应当列入公益诉讼的范围之中，最大程度降低损失。
（三）细化环境公益诉讼中检察机关举证责任 关于举证责任分配制度我国现行法律做了初步规定，但是范围狭窄，举证责任只对已经造成实质损害的案件有规定，对于还未造成任何现实上侵害的案件没有任何明确规定。检察机关在一定程度上拥有优势和便利，作为法定监督机关， 调查相关案件的证据是十分容易的。这时候的环境公益诉讼以因果关系理论作为基础在举证责任分配方面作出相关规定。然而，在环境公益诉讼中可能由于因果关系理论过于传统没有办法发挥效果。此时迫切需要解决的就是对制度的进一步完善，在环境公益诉讼中实施的行为是否存在，原则上只要具有一定盖然性即可。因此笔者认为,在举证责任分配的方面，按照举证责任倒置的方式，由被告承担相应的举证责任，对于存在污染危险的环境的行为举证的范围之内。
（四）明确诉讼费用的筹措与负担 为了保障当事人的诉权以及防止当事人在诉讼的过程中非常严重的滥诉现象，这是最主要的目的。通过此举可以在双方当事人中协调，让诉讼费用在彼此之间均衡分担。寻求合理的诉讼费用制度，不仅能顾维持司法裁判的公正，又要限制国民滥用诉讼权利。究竟环境公益诉讼费用应当由谁缴纳，在是否承担责任方面存在争议？有的主张检察机关预交诉讼费用，只有提交了诉讼费用才能开启程序，如果败诉当然也要承担责任。有的主张检察机关提起环境公益诉讼的目的是维护社会公益，剔除了个人的利益，要求检察机关承担诉讼费用，那么就与目的相违背，损害了国家的利益。笔者认为,在提起环境公益诉讼过程中产生的必要工作费用由检察机关自身承担，其他费用不考虑。如果在诉讼过程中败诉，费用通过国库支出。究其原因，第一,作为国家机关，本身的经费是由国际财政拨款获得的，没有经济收入。检察机关作为原告败诉了以后要支付诉讼费用，但是检察机关的诉讼费是由国库支出，最后交回了国库，实际上不过是“左口袋的钱
9 进了右口袋”,没有实际意义。第二，检察机关提起环境公益诉讼是单纯的公益性诉讼。诉讼结果的好坏检察机关都无法获得任何利益，如果检察机关承担败诉责任，会导致权力义务失衡。第三，如果检察机关最后胜诉，由被告赔偿，那么检察机关就可以获得赔偿金来支付必要的费用，也可以相应的减轻一些负担。
（五）
明确诉讼责任的承担 1. 胜诉
在整个环境公益诉讼过程中，检察机关要获得胜诉就需要经过调查、起诉、取证及辩论等环节一系列的考验。检察机关是提起环境公益诉讼的原告，那么被告就要承担诉讼费用，针对被告的污染环境的行为法院应该要求其采取措施，停止排放或者恢复原状等。要想这些措施得到执行必须是检察机关在胜诉后及时向法院申请，在整个执行过程中检察机关应当监督被告的行为。在取得相应的赔偿后，为治理环境污染可以通过环保部门进行资助，不仅能够恢复被污染的环境，而且能够弥补受损害的人员，环保部门通过一系列的程序，如评估、申报、调查等。为了能够有效的开展环保工作，环保部门通过这些措施更好的维护环境公共利益。
2. 败诉
环境公益诉讼程序一旦启动，检察机关就要承担作为原告承担的维护国家利益的职责，如若原告败诉，那么检察机关是否应该承担败诉的责任？在理论上检察机关是原告，应当承担的主要原因是因为既然启动了诉讼程序，那么原告就要承担起在诉讼过程中的一切风险，可以知道检察机关就是原告。仔细分析造成诉讼失败的原因是什么？是检察机关没有正确行使职权，在收集证据过程中有误或者任何其他自身的因素，检察机关一定要严格自己，不能轻易损害他人的权利。如果发现检察机关在行使职权的过程中存在滥诉的情形，可以通过国家赔偿的途径进行追责，为切实维护自身合法权益。
我国现阶段对环境公益诉讼制度的研究知之甚少，制度的完善措施更是匮乏，更多的关于检察机关环境公益诉讼的问题也无从谈起。制度和理论的缺失阻碍了环境公益诉讼制度的进步。针对近年来的案例研究，发现在各个省市中检察机关利用职权提起诉讼的案件随着时间数量在不断增长，在审理案件的过程中取得了巨大的成就。试点方案的推出，在试点城市的工作也在不断的展开，成了环境公益诉讼发展的重要支撑。但要想真的赋予检察机关在环境公益诉讼中的原告主体资格不能在短时间能完成，它需要众多学者和实践工作者循序渐进、不断探索，尤其是通过试点的推行需要缓缓推进。然而，由于笔者的认识有限，本论文
10 中所涉及的内容不免存在疏漏，研究不够透彻，没能全面收集资料，理论研究不够深刻等等许多不足，故而在本文中笔者只做了浅显的描述，但这必将激励笔者不断学习，用更加严谨的学习态度，对检察机关环境公益诉讼问题的研究。
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