境外国有资产监管存在的困难问题及对策建议
随着“走出去”和“一带一路”战略的进一步深化，国有企业国际化步伐加快，境外资产规模日益扩大，但与之相应的境外资产管理制度和手段还比较缺乏。现实中，国有资产流失的现象屡屡发生。2020 年 1 月 13 日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话，强调要一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障，其中提到要加大国有企业反腐力度，加强国家资源、国有资产管理。可见，进一步加强境外国有资产监管已经提上议事日程。
一、当前境外国有资产监管存在的困难和问题 （一）国有企业国际化经营和管理能力有待提高 清华大学战略新兴产业研究中心主任吴金希认为，海外国有资产流失是由于一些国有企业盲目进行扩张而“饥” 不择食” 。
。例如中国企业在澳大利亚大量投资的铁矿石和煤炭项目，在波兰承建的 A2 高速公路工程项目等在成本核算和风险控制上都有问题，导致巨额亏损。
中国海外工程有限责任公司刘向群指出当前很多国企的境外机构实行承包经营式的管理模式，容易使境外机构过度关注自身利益最大化，造成国有资产流失。一些企业对其境外机构只求完成年度财务预算指标与经营任务，忽视对境外机构的经营状况、资产管理、内控体系、风险管理的关注和控制。部分国企与国际一流跨国公司相比经营起步较晚，经验相对不足，对国际规则的熟悉和运用不够，缺乏长期的境外投资战略、可持续的国际核心竞争力和优秀的国际化管理团队，无法支撑投资后的企业国际化管理，特别是并购后的整合(PMI)能力欠缺。
（二）境外国有资产管理制度、监管机制和风险防范、内控体系不完善 对外经济贸易大学岳鹏认为，境外国有资产流失的主要原因在于内外部监督制衡作用的双重缺失。从外部看，国资委的成立虽然从形式上解决了国有企业产权缺位的问题，但是国资委成员实际上由政府部门负责人兼任，对国有资产的管理仍然沿用过去的行政管理模式。国资委这个机构被赋予了比较大的权利的同时，它本身又缺乏监督。从内部看，监事会在国企治理结构中的监督机构作用没有
充分发挥，内部审计和风险控制不到位，造成“内部人控制”和“一言堂”现象相当普遍，许多重大事项的议事规则和决策程序缺乏民主、透明。中航油和中信泰富事件就是因为“内部人控制”而使得所有纸面上的风控原则都流于形式。
（三）境外投资环境本身较为复杂和不可控 东北财经大学经济与社会发展研究院副院长庞明川认为 ， 境外投资 环境的不确定性，包括政治 和 商业周期、重大自然灾害等，也会给国企的境外资产带来安全隐患和投资损失。境外投资市场竞争激烈，国别差异较大，投资监管环境不同，境外投资面临着较大的政治、法律、社会、安全等各类风险。
二、加强境外国有资产监管的对策建议 我国正处于不断完善社会主义市场经济体制阶段，市场环境、政府的管理监督能力和企业自我约束能力还存在许多不足之处，因此，加强境外国有资产监管，应多方兼顾，综合考虑。
（一）建立健全综合有效的境外国有资产审计制度 中伦律师事务所合伙人、中国国际经济贸易仲裁委员
， 会仲裁员张明杰博士认为，目前在针对境外国资的国家级审计机制还没有成熟的情况下，采取“地毯式”的审计工作方式恐怕并不现实，当前比较适宜的方式，应该是“综合式” ，即将抽查式、委派式和自查式三者有效结合起来，根据不同的情况而有所侧重。一是“抽查式” ，通过抓重点、抓典型，形成对大部分国有企业的威慑力，比如中纪委巡视组的巡视，国务院国资委针对一些央企开展的特定审计工作等。二是“委派式” ，通过第三方审计机构的介入，开展调查审计工作。三是“自查式” ，当前情况下，每一个国企自身的情况都不一样，只有企业自身才对自己在海外的子公司最为了解，通过借助国企自查，是目前能够实现境外国资大范围审计的可操作方式。
（二）充分发挥外派监事会制度的优势 国务院国有资产监督管理委员会原副主任王文斌指出， ， 需要进一步发挥国务院国资委外派监事会的制度优势。现阶段的国企监事制度缺乏比较权威的手段，有些国内的国企的二级三级公司，监事会都难以深入进去，更别提其在境外的子公司了。因此需要进一步发挥国务院国资委外派监事会的制度优势，把其作为平台，将审计、纪检、巡
视等各种有效监督力量整合起来，这样才能起到有效的监督作用。要深入落实好《央企境外国有资产监督管理暂行办法》、《央企境外国有产权管理暂行办法》、《央企境外投资管理暂行办法》，将这些文件通过法律方式形成更强的制度约束，同时在可操作性上加以完善，这样才能进一步对身在海外的国有企业形成更有效的约束力。
（三）形成以纪检为核心的监察体系，严查与境外国资有关的腐败问题 作为反腐主力军的纪检监察部门，要切实健全全方位、多层次的权力运行制约监督机制，形成以纪检为核心的监察体系，将反腐常态化和长期化，严查与海外国资有关的腐败问题。一是紧紧围绕海外国有资产流失的重点领域和关键环节，严肃查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产的违法违纪案件；二是重点查处利用职务之便在企业重组改制、投资并购、产权转让、招标投标、物资采购、选人用人等国际化经营过程中的营私舞弊、收受贿赂和权钱交易等。
（四）完善投资主体的法人治理机构，强化投资主体对境外子公司的控制
北方交通大学管涛认为，应当从权益控制、财务控制和人员控制等三个方面，加强母公司对境外子公司的控制。对重大投资决策权和财产关系变动决定权，母公司应能通过子 公司董事会控制；境外融资和资金使用应纳入集团母公司的统一管理；境外子公司的经营管理人员的委派任命、考核、奖惩应由母公司负责。同时，应加强内部审计制度，必要时可以聘请独立的外部中介机构参与对境外子公司的审计和业绩评定。
（五）组建境外国资投资运营公司，加强和提高境外国资的投资管理和运行效率 要实现国有资产保值增值的目标，不单要加强监管，还需要从资本运作的角度考虑如何才能才更有效率。因此，这就需要发挥国有资本投资运营公司的作用。
国有资本投资公司是国家授权经营国有资本的企业，是以投资融资和项目建设为主，通过资产经营和管理实现国有资本保值增值，履行出资人监管职责；国有资本运营公司主要以资本营运为主，强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值，通过资本的运营实现国有资本保值增值
并提高国有资本的利用效率。通过建立这样一个境外投资和运营管理的机构，可以进一步加强境外投资管理，完善对外投资服务等功能。这一机构的职责和作用可以包括对外投资审查、重大对外投资活动风险预警、加速国有资本运行效率等。
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