摘要：随着媒体的曝光，“三鹿”毒奶粉事件愈演愈烈。文章以“三鹿”毒奶粉事件为契机，对我国奶粉行业的现状和面临的问题进行了深入的分析，并在此基础之上，提出了相应的对策。
关键词：“三鹿”事件；三聚氰胺；产业链；发展对策
从2004年阜阳“毒奶粉”事件到2005年“光明回产奶”事件再到2008年“三鹿奶粉”事件，乳业在其发展的历程中经历着接连不断的问题，“事件”的怪圈始终盘绕在中国乳业的头上，如果说上述几个事件对于发展中的中国乳业来讲是一块巨石而拖累整个行业，那么，三鹿的三聚氰胺“结石门”事件就无异于一场“汶川的8级地震”，它不仅使整个行业面临着大众信任的危机，同时将中国乳业推向“集体雪崩”的边缘。面对“三鹿”这颗行业炸弹造成的艰难局面，本土乳制品企业如何“重建家园”，将对中国整个乳业市场的发展产生深远的影响。本文从回顾整个事件的始末开始，分析存在的问题，提出解决的方案。希望能帮助中国的乳制品企业走出困局，实现健康、稳定、可持续发展。
一、“三鹿”事件回顾
2008年9月8日，甘肃《兰州晨报》等媒体首先以“某奶粉品牌”为名，爆料毒奶粉事件。由于报道中有关该奶粉的品牌名称等信息都被隐去，网友对该奶粉展开了人肉搜索，号召找出该涉嫌致病奶粉的品牌名称，以免更多无辜婴儿受害。事件发生后，三鹿的第一反应是表明自己的产品是经国家有关部门检测，均符合国家标准。目前还没有证据证明患病婴儿是因为吃了三鹿奶粉而致病。
2008年9月11日，三鹿作为毒奶粉的始作俑者被新华网曝光，社会哗然。同时7名患儿的父母联名写下了申请书，上书甘肃省卫生厅，要求彻查病因。当天，在国家质检总局、卫生部郑重发布公告后，石家庄三鹿集团公司发出声明，经自检发现部分批次三鹿婴幼儿奶粉受三聚氰胺污染，公司决定立即对2008年8月6日以前生产的三鹿婴幼儿奶粉全部召回。
2008年9月12日经调查了解初步认定，石家庄三鹿集团股份有限公司所生产的婴幼儿“问题奶粉”是不法分子在原奶收购过程中添加了三聚氰胺所致。
2008年9月13日，随着三鹿奶粉事件在中国的影响不断扩大，美国《洛杉矶时报》、《今日美国报》、美联社以及英国路透社等媒体都报道了相关新闻，美国食品和药品管理局（FDA）于11日更是发出警告说，某些来自中国的奶粉将被禁止在美国市场销售。
2008年9月14日，国家质检总局部署各地质检部门和机构彻底检查所有乳制品企业和所有乳制品，重点检验三聚氰胺等卫生安全指标。
2008年9月15日下午三鹿副总张振岭向社会各界鞠躬道歉。
2008年9月16日，国家发布婴幼儿奶粉三聚氰胺检查结果。事态的发展情况和检测的结果超出了人们的预期和想象，让人们再一次震撼，22家企业69批次产品检出了含量不同的三聚氰胺，其中作为中国乳业的领军企业伊利、蒙牛皆位列其中。这种结果不仅让消费者大跌眼镜，也让对国产奶粉品牌抱一线希望的消费者的愿望被无情打破。
二、中国乳制品行业存在的问题
三鹿奶粉事件的出现，暴露了我国乳制品行业存在的诸多问题。分析此次事件的发生，是由十几年来我国乳业发展过程中问题的不断积累而引爆的，从“大头娃娃”奶粉、光明“回炉奶”、雀巢“碘超标”到目前的三鹿“三聚氰胺奶粉”，这些事件的发生涉及到了整个乳业产业链的各个要素。仔细分析乳业链，就会发现这条链上有奶农、奶站（奶贩子）、加工企业、经销商、卖场、消费者等许多利益攸关者，也有许多的政府部门在分段监督和管理着这一完整的产业链，看似各就各位，但是仔细分析却不难发现，其中存在着监管的盲点、管理的不到位、标准的缺失和滞后以及巨大的利益博弈。
（一）产业链上游——原料奶供给不合理
许多人把1999～2004年称为我国奶业的超常规发展时期，这也是我国奶业大发展的阶段。伴随乳品销量迅猛增长的同时好奶重金难求已经成为中国乳业的特殊现象，奶源成为制约中国乳业发展的短板。资料显示：截至2007年底，中国共有1470万头奶牛，其中70%属奶农散养。奶业养殖呈现“小、散、低”特点，即规模小、分散化、饲养管理水平低。这种农户散养传统模式，导致相当一部分奶农与加工企业之间缺乏稳定的利益联结机制。一方面，农户作为农业生产主体和核心企业的供应商，具有多重身份属性：自然人、法人、管理者、决策者、劳动者等，其行为模式比较复杂，决策的理性与非理性并存，并受农户个人文化素养、偏好、心理状态、经济状况等因素影响而波动。另一方面，很多乳制品加工企业与农户短期行为严重。一旦市场不景气，企业为了保持利润，人为压低原料奶的收购价格，将市场风险完全转嫁到农民身上；而当市场升温时，加工企业之间的奶源争夺战又会造成短期内的虚假繁荣，当相互独立，分散的生产主体与现代企业生产所必需的产业链整合时，矛盾的出现是不可避免的。三鹿奶粉事件揭开了我国奶源供给不合理的现实，加强奶源基地建设成为当前中国乳业发展的首要任务。
（二）产业链中上游——原料奶收购秩序混乱
奶站大多是近几年兴办起来的，形式多样，隶属关系复杂，主要从事生鲜奶收购和销售。从兴办主体看，有乳制品加工企业开办的，有养殖小区，合作社开办的，但大多数奶站是由私人投资经营的，属于市场主体。从行为特征看，奶站是从奶农手中收购牛奶，然后卖给乳品加工企业，是交易行为，属于流通管理范畴。从收购奶量看，乳制品企业和私人投资兴办的奶站收购奶量占多数。从管理现状看，有相当多的奶站没有进行任何登记。由于奶站是近几年才出现的经营实体，目前国家对此既没有专门的监管部门，也没有明确的监管方法，原料奶收购环节处于失控状态，这种无序状态已经到了非整顿不可的地步。
（三）产业链中下游——合作机制的松散与不完善
目前我国奶业正处在由数量扩张型向质量效益型转变、从“无序”向“有序”发展的关键时期，在牛奶生产与流通链上，奶农、基地、公司之间实际上只是奶“量”与按“质”给出的“价格”这种单纯的买卖关系，互不渗透法律责任。尽管企业与奶农签订了生产合同，但在竞争面前，合同的作用微乎其微。可见乳业链条结合度十分脆弱，漏洞巨大，这种松散的产业链体制和机制，迫切需要建立一种新的机制来确保其正常有序运转。
（四）产业链下游——市场次序混乱
1、市场竞争同质化。现阶段中国国产奶制品的竞争只停留在价格性竞争，而不是品牌的竞争导致了各个厂家没有足够的资金用于奶源的建设与科技的攻关。于是，所有的厂家将所有的精力用于市场操作方面，面对残酷的市场竞争，厂家的市场操作费用高居不下。据有关资料显示：个别企业市场操作费用占到销售总额的60%，在恶性竞争的商业环境下，所有的企业要想生存只有降低生产成本，从而降低了道德底线。
2、市场消费者不理性。只买贵的不买合适的，是存在于中国消费者中的一种比较普遍的心理。各个厂家紧紧抓住消费者的这一特性，不断地推出新品，而新品在关键技术攻关方面并没有取得很大的进步，只是在原来产品里随便添加一种营养元素，但价格却比原来的价格就高出了数倍。
（五）监管体制的弊端——政府职能的缺位
现行分段监管的体制存在弊端。食品安全监管本来就是一个系统工程，涉及到生物微生物学、医药学、化学、流行病学等学科，应成为一个体系，而不应割裂开分散在各个独立的部门。分段监管体制的弊端体现在本部门只研究本部门的职责内的事不研究其他部门的事，争取部门利益最大化、责任最小化。据称2008年6月就有消费者向国家质检总局网站反映食用三鹿奶粉造成肾结石，但是国家质检总局的回复却是“向卫生部反映”或者“正在调查中”。国家质检总局认为检验质量没有问题就与本部门有关，其他问题自有其他部门负责，所以没有引起足够的重视。而有能力针对婴儿的病症从医学的角度做出正确分析的卫生部，却又认为生产环节不是卫生部的职责范围。这样把问题从一个部门推给另一个部门，导致问题得不到及时解决而最终形成危害的蔓延。
以上情况表明，我国现行的政府食品安全监管体制与机制不到位，行政资源浪费严重。根据《立法》第83条，《产品质量法》第8条的规定，食品安全应按《食品卫生法》规定由卫生质量监督机构主要负责，但目前主管食品安全质量的有质量监督与卫生监督两套功能重叠的机构与队伍，管理混乱，责任不清，功能重叠，造成食品安全监管资源浪费。
三、中国乳制品行业如何走出困境，寻求发展对策
（一）建设稳定、合理的原料奶供应模式
单个农户分散饲养，抗风险能力很差。因此可以帮助农户建立合作经济组织，为农户提供资金及技术支持，与他们共担风险，不仅可以提高单个农户的抗风险能力，还可以提高农户的饲养积极性。而且还能提高奶源质量，保证优质奶源的持续供给。基本思想就是企业要和农户建立风险分担，利益共享的合作关系。基本措施有帮助农户建立具有一定规模的优质奶牛养殖基地，积极推广科学养殖技术。可以定期为饲养户召开辅导班，传播科学养殖技术，奶牛的疾病防治技术。积极推广机器挤奶，冷链运输。此外，还可以推行使用统一的《鲜奶收购合同》或《鲜奶代购合同》示范样本。签订平等互利的牛奶购销合同，规范鲜奶收购行为。使奶农与乳品加工企业建立起合作伙伴关系，从而使乳品加工企业与奶农建立稳定的原料奶购销关系。
（二）对奶站进行大规模全面整顿
1、迅速摸清底数，做到整顿全面覆盖。组成联合检查组，深入基层，逐一检查，挨个摸底，摸清辖区内所有奶站的设立模式、经营类型、日收奶量、挤奶方式和所有者等情况，一站一表，登记造册，重点清查个体私营奶站，流动收奶站等独立于乳制品加工企业和养殖产区之外的盈利性奶站，按100%覆盖的要求，做到乡不漏村，村不漏站，不留死角、盲区。
2、对奶站重新进行甄别，凡是这次参与三聚氰胺事件的一律取消今后奶站的经营资格，奶牛养殖小区所设立的奶站只能收小区内奶农的原料奶，禁止收购小区外的牛奶；挤奶厅式奶站除了与加工企业签订原料奶收购合同外，还必须与周边的散养户签订收购牛奶合同和牛奶风险合同，因为这种奶站监管的难度大，奶牛养在奶站附近奶农家里，奶站难于掌握奶牛的饲养、饲料组成以及疾病情况，牛奶风险合同考虑奶牛疫病、饲料掺假等因素对牛奶质量的影响，一旦发生牛奶质量问题，按照牛奶风险合同对违规养殖户进行处罚。鼓励乳品加工企业自己建立奶站，自己派驻奶源质量管理人员。
3、加强生鲜奶质量抽查。制定一个切实可行的生鲜奶生产质量监测计划，充分发挥各级畜产品质量监测机构的作用，做到全面监测，不留死角，保证效果。加大抽查力度，提高抽样检测频率。对每一个奶站收购和销售的生鲜奶都要进行抽检，抽检结果及时公布。
（三）完善政府监管机制，做到科学监管
“三鹿”事件出现后，国家立即对全国婴儿配方奶粉进行了专项调查，结果显示22家企业的69批次产品检出三聚氰胺，这无疑暴露出食品安全立法，各级政府科学监管，行业标准强化完善等环节存在诸多漏洞和问题。从世界一些食品安全做得比较好的国家的成功经验来看，科学监管是最有效的手段。
1、立法应是第一要务，只有如此才能做到有法可依。趁着《食品安全法》还没有出台，建议全国人大常委会尽快修改《食品安全法》草案，从行政效能上来看，将食品安全工作交由卫生部门和食品药品监督管理部门比较合适。在国外有资格生产母乳替代品的企业大多都是药厂，对食品特别是婴幼儿食品实行药品级别的监管是十分必要的。考虑到我国当前食品安全监管工作的复杂性，可先由农业部门和卫生部门两个部门来共同管理食品安全。农业部门执行《农产品质量法》来管理全国的农产品质量安全。国家质检总局生产环节和国家工商总局流通环节的食品监管职责交给卫生部门和国家食品药品监督管理局。国家质检总局进出口食品的检验检疫职能划入海关。国家质检总局与国家工商总局因职能相近，可合并后成为商务部的执行局。
2、行业标准要统一完善，解决政出多门，监管措施不到位等问题。据统计，我国现行的食品卫生国家级标准有400多个。地方、企业和行业标准则达千余个，同一种食品有两套法定标准，检验检测中，法定标准相互冲突等事件屡见不鲜。
3、在遇到突发情况时，应有灵活机制做保障。同时，要根据本国的具体国情，研究修订食品监测国家标准，在修订中要考虑原来没有考虑到的物质监测标准。
（四）完善市场体系，建立诚信的商业环境
1、规范市场竞争次序。国家通过宏观的政策，将国内上百家乳品企业进行整合与重组，像国家烟草行业一样，形成几个少数有实力的乳业品牌。同时，规范各个品牌的竞争手段，提高厂家做价格性促销活动的门槛，使企业从价格竞争转向品牌竞争。这样不仅提升了品牌的实力与产品质量，也使国家的管理半径缩小。在只有少数几个品牌的背景下，市场竞争将表现更为良性。
2、加大对奶产品销售渠道的建设和管理。借鉴烟草行业的专卖制度，国家对奶产品销售渠道进行资格审查，给合格的销售渠道发放专卖证书，禁止没有证书的渠道销售奶产品。加强大卖场对厂家各费用收取的管理，将厂家经营成本降低。
3、设立乳业发展基金。各个品牌每年按一定的比例投入部分的资金建立一个乳业发展基金，由中国乳制品协会开支，加大对中国牧场、技术攻关的投入，提高整个乳制品企业的核心竞争力。
（五）倡导社会公众监督，完善有奖举报制度
有关食品质量与安全的管理是一项社会系统工程，政府部门，食品生产经营者和社会公众都在其中扮演着重要的角色，要使这个系统有效的运转，就需要这三者能够各自起到其应有的作用。根据食品生产，加工，流通，消费等主要环节的特点明确相关部门的监管职责，加大执法检查力度，是食品安全监管机制中的重要内容，不可或缺。但我们也应该看到，由于非法生产与加工食品的问题本身具有一定的隐蔽性，受人力，物力和财力等多方面因素的影响，要完全，及时地发现和查处所有的不法行为，仅靠有关部门的努力是远远不够的，必须借助更广泛的监督力量——社会公众。
在社会公众的广泛监督下，任何欺骗行为，包括食品生产中的违法行为，都不可能长期存在。有奖举报制度的建立，有利于调动民众参与食品安全监督的积极性，也为公众提供了一个向有关部门反映问题的渠道。通过这一渠道，相关部门会源源不断地得到各种有用的信息，从而在一定程度上减少盲区，及时发现问题并采取相应措施，把伪劣食品可能造成的损害降到最低。
参考文献：
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