[摘要]现行的幼儿教育投入结构中，政府投入其实很少，但公众经常会对其公平性产生质疑。于是。许多地方政府都和深圳市政府一样有改革的冲动。幼儿教育投入体制的改革虽然所涉数额并不大，但因为事关社会福利体系重构这样的大问题，政府在试图解决公平性之前，首先要界定好政府的责任，否则无从谈论公平，也无从评论改革的“对”或“错”。在渡过了最初的经验式改革后，财政投入领域的改革需要系统化制度设计，财政投入改革要建立在基本制度的约束之上。深圳市幼儿教育财政投入体制改革的案例揭示了改革冲动与依法治国之间的矛盾，为“大胆闯式”改革亟需转变为系统化制度设计提供了现实的注解。
[关键词]幼儿教育；财政投入；经验式改革；系统化设计
一、引言
2004年，在广东省人民代表大会上，一位身为企业CFO(首席财务官)的人大代表在审核政府财政支出报告时，质疑省政府幼儿园的预算怎么也列入省政府预算系列来了?由此引发了立法机构对幼儿教育投入体制的思考。其实，早在2003年。中央电视台就曾报道过江苏宿迁市2001年以来对除了小学以外的公办初中、高中、职业高中以及幼儿园大刀阔斧“改制”的事件。当时该市有5所省示范性幼儿园、111所乡镇中心幼儿园被私人收购。遗憾的是，当年宿迁市的改制由于具有太多的感情色彩，没能引发出关于财政投入体制改革的思考。
2006年暑期，在立法机构对幼儿教育投入体制没有作出制度安排的情况下，深圳市政府对公立幼儿园进行改制。将幼儿教育财政投入体制改革的问题摆在政府和公众面前。
2004年广东省人大代表的质疑实际上提出了财政体制改革的核心问题，即如何建设公共财政制度，如何规范公共财政支出。2003年江苏宿迁市幼儿园整体转制尚未促使人们思考公共财政体制改革的问题，改革的整个过程充满了感性色彩，但是它暴露了我国政治体制改革的一个核心问题：改革者如何在改革过程中平衡权力、勇气与法治的关系?2006年深圳市政府对公立幼儿园的改制一方面以改革财政支出的不公平为改革目标；另一方面，改制事件本身仍然为“大胆地闯”与依法治国的关系提供了极好的案例。我们该如何认识深圳市的幼儿教育财政投入体制改革的意义?在调整幼儿教育财政投入体制的过程中，会引发出什么样的社会结构重构?为此，我们要超越对深圳市本次改革“对”或“错”的简单判断，认真思考如何将我国的制度建设推向系统化设计，从而超越经验性改革的路径，走向法治化。
二、如何理解公立幼儿园改制的实质
深圳市幼儿园改制事件引发了我们两方面的思考，一个是为什么要改?另一个是如何改?前一个问题是改革的实质，后一个问题是改革的路径选择。要理解公立幼儿园改制的实质，需要从现有幼儿教育财政投入格局的成因以及财政支出改革的基本理念人手。
1．现有幼儿教育财政投入格局的成因
新中国成立后，我国在城市建立了以“单位制”为主、以居住地区“街居制”为辅的社会管理体制。与这个社会管理体制相适应，政府以四种不同的方式分配幼儿教育的支出。一是对于政府和事业单位所属的幼儿园，按照政府规定的人员编制和供给标准给予办园经费，列支在政府和事业单位的经费中。要说明的是，这是带有非常强烈的战争年代老根据地色彩的财政投入体制。二是对于企业所属的幼儿园，用给企业“合理留利”的方式，即给企业留下等于某一社会平均利润率的计划利润用于办园等其他福利经费支出。三是对于街道所属的幼儿园，通常通过民政渠道加以投入。四是对于农村幼儿园。则采取集体兴办方式，政府未将其纳入国家投资体系。
这样的幼儿教育投入格局，带有明显的制度缺陷。(1)幼儿教育财政支出理念不清晰。政府投入缺乏公平设计，政府在幼儿教育中应该担负什么责任，哪类幼儿教育应该获得政府财政支持上的优先权?政府怎样分配幼儿教育经费?因为在这样一些财政支出基本问题上都不清楚，所以造成了政府幼儿教育财政支出上固有的制度缺陷。(2)企业办园缺乏制度设计，资金安排非常随意。企业的“留利”过程从两个方面反映了当时的计划经济色彩：留利多少取决于中央政府的产业发展规划，并不体现税赋公平原则；办园成本作为营业外成本加入企业成本核算过程，无法反映真实的生产成本。事实上，留利多就意味着职工福利多。因此，计划经济体制下的企业有兴办幼儿园的强烈动机：从该上缴的利润中争取留下更多的利润用于职工福利。等到经济体制一改革，幼儿园要花费企业自己的钱的时候，企业对幼儿园的态度马上发生变化了。(3)街道和农村集体办幼儿园原本体现街道和农村集体的职能，但社会体制改革使街道和农村集体作为传统的社会管理基层组织的功能逐渐减弱，而新的社会体制下社区服务的职能和新农村建设的制度安排尚未形成，于是，街道办园和农村幼儿园基本上就处于自生自灭的状态了。
随着中国经济和社会体制改革的不断深入，幼儿教育原有的体制不断受到冲击。首先是国有和集体企业的改革。为适应经济体制改革的要求，企业剥离了原有的社会服务职能，于是企业办幼儿园首当其冲丧失了原有的投入渠道，要么与后勤部门一起成为为企业服务的经济实体，要么被个人承包或租赁。
企业办园财政机制还没有理清。事业单位改革和政府公共财政支出改革又将事业单位和政府办幼儿园推到改革的洪流中。事业单位办幼儿园改革也是事业单位改革的组成部分。但遗憾的是，改革过程中，没有为事业单位办幼儿园作出合理的制度安排。政府办幼儿园改革的压力来自对财政支出合理性的质疑，正在进行的政府财政支出改革将政府办园的投入问题与政府财政支出改革问题联系在了一起。事实上，深圳市政府对公立幼儿园的改制，反映的就是公众对现有幼儿教育财政投入体制格局的不满。
虽然幼儿园的改革规模不大，但牵扯到社会福利体系重构这样的“大”问题。因此，一次次经济和社会体制改革将幼儿园推到改革的风口浪尖上，都回避了对幼儿教育财政投入体制的重新设计。公立幼儿园体制改革因缺失系统的制度设计而产生了重重矛盾，是到了对替代性体制进行系统探讨和设计的时候了。
2．幼儿教育中的政府责任调整
著名经济学家熊彼特曾经说过，“政府的所有功能都需要财政支撑；同时，政府的所有行为都会反映到财政上。”旧的体制撤退，必须由新的体制替代，否则便会引发社会紧张状态。幼儿教育从单位提供转向社会供给，是一种新的社会秩序。在建立新的社会秩序的过程中，政府、个人、社会组织的责任和义务要发生变化。过去单位承担的要转移出来，过去政府没有承担的要承担起来，过去政府承担过多的要让出来，个人要享有超出一般水平的服务需付费……在重新界定责任时，必须理解社会秩序背后的原因。孟德斯鸠在《罗马盛衰原因论》一文中指出，社会结构中一个因素的
改变，会引起整个结构的改变。政府在建立新的社会秩序时，应该也必须理解社会秩序背后的原因，这正是孟德斯鸠在《论法的精神》中所倡导的思想。
深圳市公立幼儿园改制的理由之一就是现有的幼儿教育财政投入体制不公平。可以说，深圳市政府提出的改革动因在某种程度上是符合中央政府财政支出改革的方向的，也正因为如此，深圳市公立幼儿园改制得到了许多支持政府财政支出改革人士的支持。但是，由于我国的财政支出改革在1999年才提出，它涉及的制度安排非常复杂，至今在理论上不成熟，因此，以投入体制不公平作为公立幼儿园改制的理由有简单化和断章取义的嫌疑。
按照OECD为转型国家提供的财政支出管理框架，财政支出管理应该服从公共财政支出管理的三个基本目标，它们是：符合总体性财政规则，分配资源时与政府优先权保持一致(分配效率)，提高交付服务的效率(技术效率)。幼儿教育的财政投入是否公平是分配效率问题，在解决这个问题之前。首先要考虑的问题是政府在幼儿教育中的责任定位，这是判断政府行为是否公平的前提。由于历次经济和社会体制改革都没有充分讨论政府在幼儿教育中的责任问题，所以深圳市政府对公立幼儿园的改制缺乏理论上的完整性。
幼儿教育中的政府责任应体现政府在公共服务体系中干预性、补偿性、参与性责任。美国的“提前开端(Head Start)”和英国的“确保开端(SureStart)”计划就体现了这一点，OECD所做的系列研究“start strong Ⅰ&Ⅱ”也充分阐释了这一点。基本的幼儿教育服务，是外部性很强的社会服务，它提供的是社会福利，是社会对弱势群体的补偿，是儿童平等参与发展的机会；超出基本的幼儿教育服务，属于个人选择的私人产品。但由于信息不对称的广泛存在，政府需要加强监管。
三、幼儿教育投入体制改革的前提
如前所述，在没有明了政府在幼儿教育中的责任的情况下，深圳市政府对公立幼儿园的改制，即使有调整政府财政支出结构的良好初衷，也会因为缺乏基本的前提条件，而使得这场改革带有一些先天的不足，具有明显的盲目性、经验性。而它带来的对社会的冲击，会放大改革的成本，并可能再次引发情绪化争吵，而不是系统化制度设计所必需的对制度基础建设的细心探索。
1．明确政府财政支出的定位
自从1998年12月前财政部长项怀城提出关于财政体制改革要由收入导向转向支出导向后，如何有效地管理政府的财政开支问题就一直摆在中央政府面前。到目前为止，财政体制改革仍然停留在财政支出结构、支出理念、支出预算、支出审查和支出决定的程序性制度建设等一般性理论问题的讨论阶段，对财政支出结构中各个行业或部门的支出结构、支出决定的因素和机制的研究还非常缺乏。但是，人们已经在过去的研究中明确了这样一个基本理念，即财政体制改革和政府转型是联系在一起的，公共财政制度建设要求政府从经济建设为主逐渐转向关心民生，关心社会发展上来。因此，幼儿教育的体制改革必须放在这样一个社会背景下来加以考察。
我国的地区发展差异非常大，有许多地方政府财政资源相对匮乏，也有许多地方政府财政资源丰富，但是缺乏对政府转型、构建和谐社会的积极探索。当政府变得越来越有钱时，如何引导政府把钱花在社会发展上，改变只看GDP的政绩观已成为财政体制改革的关键问题之一。近些年来，深圳市的“民工荒”、劳动环境保护、工人工伤保护等方面的诸多负面新闻，使人们产生了深圳市“经济发达，但社会发展相对落后”的不良印象。政府没有在民众心目中树立起关心社会发展的形象。在这种情况下推行公立幼儿园企业化改革，难免让人产生深圳市政府在摆脱自己的责任，而不是在进行幼儿教育投入体制改革的看法。即使深圳市政府反复说明不减少对幼儿教育的投入，但是，由于深圳市的经济和社会发展长期存在不平衡状况，舆论无法将人们对该事件的关注引到对财政投入体制改革的问题上来。如果该事件发生在人类发展指数(HDI)较高的江苏、浙江等省的经济发达城市，对公立幼儿园改制的努力也许会更多地引发公众对财政投入体制改革的理性思考。
2．奠定幼儿教育供给体系转型的制度基础和基本约束
奠定基本制度基础，提供社会游戏规则。是政府存在的合法性理由。中国社会现在处在转型过程中，计划经济体系下的游戏规则变更为市场经济体系下的游戏规则，这时，政府要及时更新制度基础，以保证转型过程有序进行(对转型过程中政府的作用，许多经济学家都有专门论述)。
以香港中文大学郎咸平教授对国有资产流失的质疑为契机，国务院国有资产监督管理委员会在2004年末开始回应近年来的“产权改革大争论”，确定了在地方国有资产监督管理委员会未组建之前，任何地方不能进行“管理层收购”(MBO)这样的产权改革，由此开始了以国资委为国有资产代表与资产购买方进行讨价还价，实行产权有序流转的道路。在企事业单位剥离幼儿园的过程中，各级政府既要认识到剥离社会服务职能对提高企业竞争力的重要意义，也要组织有关部门协调资产和人员转制的程序，尊重在流转过程中各方的利益表达，以减少社会矛盾。而对政府幼儿教育投入体制的改革，更需要在政府财政支出改革基本准则的框架下，设计好幼儿教育供给体系转型的制度基础。
目前，由于缺乏幼儿教育体制改革的理论准备，地方政府的改革冲动缺乏基本制度约束，因此改革往往引发论战。但是，这种论战完全不能对接。在政府对幼儿教育的责任不明确的情况下，幼儿教育投入的公平诉求缺乏参照标准；而一味强调政府责任，实际上又脱离了幼儿教育需求多样化的实际，缺乏对公共投入与民间资本关系的整体考虑。因此，中央政府迫切需要站在重构我国幼儿教育供给体系，探索新的社会福利体系的高度，协调相关部门，制定地方政府有关幼儿教育公共支出的基本约束。既为地方政府的公共支出改革提供政策依据。又为地方政府的财政体制改革深入到其他行业领域提供政策参考。
我国的幼儿教育体制改革是在经济体制改革的大背景下进行的，经济体制要转型，社会体系也要相应地作出调整。作为社会公共服务体系重要组成部分的幼儿教育，必然要使用行政和市场两种手段配置相关资源。也必然要由公共服务和私人服务两个体系来支撑幼儿教育。可以说，市场经济体制的指导思想和基本原则，应该成为幼儿教育体制改革的出发点。两轨办学体制的协调问题在深圳市表现得特别突出，这客观上促使政府作出了对公立幼儿园的改制决定。但是，如果深圳市政府在作出这个决定的同时，在财政上明确政府对低收入人群、流动人口子女早期教育的责任，确定政府支出的边界；在制度上明确管理覆盖全行业，对所有类型的幼儿园教师的任职资格和工资待遇作出规定，以切实改变深圳市民办幼儿园教师工资过低、晋级无保障、流动过于频繁的现状，那么，深圳市的改革就会有与我们今天看到的不同的意义。
3．坚持走渐进式改革的道路
坚持走渐进式改革的道路是我国政治和经济体制改革的基本方略。但是近年来，人们认识到渐进式改革有缺点，渐进式改革过程中基本制度调整迟缓，对经济和社会的进一步发展产生了阻碍。但是，我们不得不看到它在幼儿教育供给体系的重构中具有独特的作用。
幼儿教育供给体系的重构实际上涉及国家基本社会管理制度建设问题。(1)幼儿教育是教育问题还是社会福利体系建设问题?(2)政府应对幼儿教育承担什么责任，优先顺序是什么?(3)政府供给和市场供给如何协调?我认为，在这些问题没有得到明确答案的情况下，现阶段比较可行的方案是不改变政府、事业单位和教育部门办幼儿园的体制，增量部分投入到政府责任应该到达的地方。从长期看，构建体现政府公共服务责任的新的幼儿教育供给体系，必然要将财政投入与政府事权相结合，对城乡统筹规划。
深圳市对公立幼儿园企业化改制的探索，虽然不像江苏宿迁市的改革那样，暴露出改革者的权力、勇气与法治化的矛盾，但是，它同样为揭示改革冲动与依法治国之间的矛盾提供了一个案例，为“大胆闯式”改革亟需转变为系统化制度设计提供了现实的注解。
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