职业教育成本分担的政治经济逻辑分析

主题和篇幅，在下面的分析中，我们将主要分析政府在其各种政策选项中做出选择的影响因素。

（三）职业教育成本分担的政治逻辑

从上面的分析可以看出，在保证个人和企业投资回报的确定性，促进可转移性技能培训方面，政府有多种不同的政策选项，起着重要的作用。但是我们仍然需要解决的问题是，为什么政府有动力介入可转移性技能的培训？在众多提高企业和个人投资回报确定性的政策选项中，政府的具体选择会受哪些因素影响？

对于政府介入可转移性技能培训的原因，本文认为主要有两个方面，即政府为其自身的经济及政治利益进行的考量，以及企业与个人对政府所施加的压力。

建立一个有能力而且负责的国家，是现代国家建设的基本目标，这个目标的实现，离不开强有力的财政支撑[9]（王绍光等，2008）。因此，政府有激励保证其财政收入的稳定和逐步增长，以实现其国家建设目标。如果国家的财政收入主要依赖企业所缴纳的税收，那么当企业面临可转移性技能培训的难题时，政府出于保证其财政收入的稳定增长的考虑，就有动力采取措施提高企业或个人投资可转移性技能的回报的确定性，从而保证对企业技术工人供给以维持其稳定发展。当然，这里所指的企业，主要是指私营企业。因为如果国家财政收入主要依赖的是国有或公有企业的话，政府更可能通过国有或公有企业内部的培训体系解决技术工人的供给问题，而对私营企业的可转移性技能工人需求不予考虑。除了经济方面的原因，政府介入可转移性技能的培训也可能因为政治方面的原因。企业和个人在可转移性技能培训方面的问题，可能会被某些政治派别或政府部门利用，以作为其政治博弈的手段来平衡反对派的力量或增强其政治实力。

政府也有可能因为企业和个人所施加的压力，被迫为可转移性技能的培训分担部分成本。如果企业和个人有足够强的集体行动能力并能够给政府施加足够大的压力，那么不论其投资回报的确定性如何，政府都有可能迫于压力而为技能培训分担部分成本。这种情况即便是在特殊技能和一般技能的培训中也仍有可能发生。如果企业和个人没有足够的集体行动能力和施压能力，在没有任何经济和政治利益考虑的前提下，政府也仍然有可能在可转移性技能的培训方面不承担任何责任。企业的集体行动能力和对政府施压的能力，与企业实力与行业协会发育程度有关。企业对政府施加压力，既可以通过用手投票的方式，也可以通过用脚投票的方式。用手投票的压力强弱取决于产业的行业协会发育的强弱；用脚投票的压力强弱则受制于资本积累的规模及其跨区域的流动成本的大小。个人的集体行动能力和对政府施压的能力，主要与工会的发育程度与组织程度有关，具体的施压方式主要包括用手投票和广泛的工人运动。

不论出于何种原因，当政府确定要介入职业技能培训时，会如何在不同的政策选项中做出选择？在不考虑其他因素的情况下，强财力的政府更可能建立公办职业教育学校提供职业教育或采取职业教育免费政策；而弱财力的政府则更有可能通过财政补贴、助学贷款、奖助学金和制度规范等政策，调动企业和社会力量举办职业学校以及个人参加技能培训的积极性。但上述财力导向的解释并不具有确定性，因为国家的行政体制、行业协会、工会等力量的强弱对比，不同政治派别的利益诉求等，都会对财力导向的政策选择产生影响。举例来说，弱财力的政府可能采取压缩劳动力市场工资的制度来提高企业可转移性技能投资回报的确定性，但如果政府需要面对一个力量强大的工会时，这种措施能够得以推行的可能性就微乎其微。可以说，政府具体采取哪一种措施的原因极其复杂，且内生于其经济社会发展的历史和实际状况，需要根据具体情况具体分析，本文不再赘述。

三、对我国职业教育发展的建议

根据《中国统计摘要2014》的数据，2011年到2013年，第二产业对于我国GDP的贡献率分别为51.6%、48.7%和48.3%；同期第三产业对于GDP的贡献率分别为43.8%、45.6%和46.8%。第三产业对于GDP的贡献率不断上升。我国正处于产业转型升级的关键时期。对于我国现阶段的职业教育体系来说，经费投入长效机制面临着深层次的社会性矛盾。首先，就中央政府而言，存在满足企业对技术工人的需求以促进经济增长的客观需要，但由于职业教育的高成本和中央财力的限制，中央不可能承担职业教育的全部成本。其次，随着产业的转型升级，企业对掌握更多通用技能的工人的需求增强，这导致其参与职业教育的外部性增大，参与的积极性降低；同时，在我国现行体制下，企业、行业的集体行动能力有限，除大型企业或大的产业集群对政府（主要是地方政府）尚有影响之外，其他企业很难对政府形成压力。第三，由于传统文化影响以及职业教育收益率低于普通教育收益率的现实，学生及家长缺乏为职业教育付费的动力；且由于学生来源于社会弱势阶层，缺乏政治话语权，也很难形成对政府的压力。第四，就政府内部而言，由于财力的限制，中央政府在调动地方财政投入职业教育的积极性上也面临困难。在上述因素的共同作用下，目前我国职业教育经费投入仍然存在不足，职业学校难以提供适应产业转型升级需求的技能教育供给。从当前的形势判断，在一定时期内，我国职业教育发展整体上将维持中央政府主导的模式，而中央促进职业教育的发展，应充分调动地方政府、企业和个人的积极性。

（一）调动地方政府投入职业教育的积极性

调动地方政府积极性的一个办法是强化中央政府的行政压力，强制要求地方财政投入职业教育，或者由中央财政通过转移支付直接增加投入。但这两种方式都存在弊端。依靠中央行政压力强制地方财政投入职业教育，容易导致地方的消极抵抗或弄虚作假应付了事。而依靠中央财政转移支付直接增加投入又往往会强化职业学校上级行政主管部门的干预和地方财政、学校“等、靠、要”的状况，不利于职业教育办学体制的市场化改革，而且最重要的是，如前文所述，目前中央财政的投入能力其实也远远无法满足职业教育发展的经费需求。

调动地方政府积极性的另一个办法是招商引资。在当前政绩评价体制下，招商引资和产业转型升级有利于调动地方政府加大职业教育投入、培养职业技能人才。中央财政可以着力动员这个机制。另外，由于企业是用工需求主体，因此企业有动力弥补产业工人的集体行动能力和经济支付能力不足的难题。在区域性产业集群高度发达的情况下，企业乃至地方性行业协会都会对地方财政形成压力，提升地方财政对中等职业教育投入的积极性。

（二）调动企业的积极性

调动企业参与职业教育的积极性，关键是采取措施弥补企业投入的外部性。一种方法是鼓励企业与职业学校合作设立实习实训基地，基地可在校内，也可在校外，由企业与职业学校商定成本分担的具体机制，财政则采用校企合作专项资金或者对企业采用税收优惠或减免的政策，对企业的外部性成本进行弥补。另一种方法是鼓励企业、行业或产业集群举办职业学校，以俱乐部产品的形式提供职业教育，通过企业、行业、产业集群内部的成本分担克服外部性难题，财政可以在这个过程中以专项资金的形式予以引导和支持。

（三）调动个人的积极性

在产业转型升级时期，调动个人参与职业教育的积极性，应对个人的相对投资回报率和企业对人才通用技能和专用技能类型需求的变化予以考虑。对于中西部贫困地区来说，现行免费政策可以克服跨期预算约束的问题，吸引学生参加职业教育。对东部发达地区而言，现行的免费政策则达不到上述效果。结合产业转型升级对通用人才需求增加的现实，可以在东部地区逐步建立普教与职教的融通机制，或者试点综合高中改革。

参考文献：

[1]彭干梓，夏金星.农业职业教育具有纯公共产品性质[J].职教论坛，2002（13）：4-5.

[2]陈红颖，夏金星，匡远配.关于农村职业教育应属于公共产品之分析[J].中国职业技术教育，2007（17）：39-42.

[3]匡绪辉.公共财政下教育财政投入模式选择[J].江汉论坛，2002（12）：13-15.

[4]王善迈.社会主义市场经济条件下的教育资源配置方式[J].教育与经济，1997（4）：1-6.

[5]劳凯声.社会转型与教育的重新定位[J].教育研究，2002（1）：3-7，30.

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[7]吴松江，夏金星.职业教育和政府责任[J].职教论坛，2006（1）：15-17.

[8]李华玲.基于“责任政府”的职业教育经费投入问题探析[J].职业技术教育，2014（7）：46-50.

[9]王绍光，马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设[J].公共行政评论，2008（1）：1-37.

责任编辑 韩云鹏

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