摘 要:从高等教育中存在的不公平、不和谐现象入手,对导致高等教育不公平的重要因素——财政资源的配置,从总量、结构、方法三个角度进行详尽地分析,在借鉴国外经验的基础上,提出了解决高等教育不公平现象的对策。
关键词:高等教育;财政投入;资源;配置
一年一度的高考结束,各地有关高考加分不公平、高考作弊、高考移民的新闻频频见于报端,高等教育公平问题再一次备受关注。高等教育公平是社会公平的重要内容,是社会公平在高等教育领域的延伸,也是达到社会公平的重要手段和途径。确保高等教育公平,不仅是坚持科学发展观、落实以人为本治国理念的需要,也是构建社会主义和谐社会的重要基石。如何实现高等教育公平是研究者需要深入研究、深入探讨和亟待解决的课题。
一、研究现状
对于高等教育公平问题的重要性,人们早已有认识并加以研究。如美国著名教育家贺拉斯·曼曾经宣称:“教育是实现人类平等的伟大的工具,它的作用比任何其他人类发明都要大得多。”[1]瑞典著名教育家托尔斯顿·胡森认为,教育公平主要包括教育起点的公平、教育过程的公平和教育结果的公平。国家教育科学“十五”规划课题之一——“我国高等教育公平问题的研究”课题组通过研究,指出“教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现,包括教育权利平等和教育机会均等两个基本方面”。他们认为在影响高等教育公平的主要因素中,按重要性程度依次为城乡差距、地区差距、民族差距、性别差距。同时,阶层差距正在成为影响教育公平的重要因素。众多研究者从不同切入点、不同视角、不同深度对高等教育公平问题进行了探讨。
二、高等教育中存在不公平现象
随着我国高等教育从精英教育向大众化教育的转变,高等教育中凸显出诸如高等教育入学机会的不公平、高等教育财政投入上的不公平以及高校资源配置的不公平等现象,这些现象的存在对高等教育公平有着一定的负效应。
(一)高等教育入学机会的不公平
由于我国经济、社会发展水平的局限,刚刚迈进大众化阶段的高等教育,在高等教育入学机会公平上存在不容忽视的问题,主要表现在区域差别、城乡差别和贫富差别三个方面,具体又体现在招生录取分数线上。由于各省市招生人数多寡不一,各地区的录取分数线相差很大,这也是导致“高考移民”的直接因素。
1. 区域差别造成高等教育入学的机会不公平
我国的高校招生实行分省统一录取制度,以高考分数作为入学的标准。面向全国招生的高校一般由各省根据所分配的名额及考生志愿从高到低录取。结果是高校资源较丰富区域比如东部地区的考生入学机会多,并且分数低。同一套试卷、同一所高校在不同地区高考录取分数线差距很大,分数面前人人平等的背后隐藏着教育制度最大的不公平。同时,我国的高考制度按地区划定录取分数线的做法,也使得我国接受高等教育机会的地区差异在扩大,并引发了“高考移民”的独特现象。这种非市场化的操作使各地区高考分数线差别严重,学生在付出相同的努力后却无法享受相同的受教育机会。
2. 城乡差别造成高等教育入学的机会不公平
由于国情、体制、经济、文化和历史的因素,我国高等院校绝大部分建在大城市,小部分建在中等城市,小城镇和农村几乎为零。高考中一直存在着城市考生录取分数线低于农村考生、录取比例却高于农村考生等不公平的现象。上海财经大学公共政策研究中心于2001年对31个省、自治区、直辖市1万余名在校大学生进行了抽样调查,有效问卷8270份,样本构成为专科生16.5%、本科生78.5%、研究生5%。去除上海样本后,结果如表1所示。
该调查的结果显示,来自大中城市的生源总体达49.5%,而来自农村的生源仅为16.3%,而且本科阶段差距显得更大。城乡学生在高校系统分布的基本特征:学校层次越高,城市学生的比例就越高,地方性高校的农村学生比例最高,而且这一趋势仍在发展。这就是说,城乡学生进入不同类型高校的机会是不同的,城市学生进入高层次学校的机会更多,而农村学生进入低层次学校的机会更多。
3. 贫富差别造成高等教育入学的机会不公平
贫富差别对入学机会和学校质量差距造成的不公平感受正在增加,不同阶层社会成员的子女在高等教育入学机会上存在明显差别。根据李文利和雷纳兹的计算结果,以最高和最低20%收入组家庭的高等教育入学率之比作为高等教育机会不平等的度量指标,考察其动态变化。从表2中看出,在1996—2000年间,高等教育机会不平等和居民收入不平等基本上呈递增趋势。[2]
世界银行和联合国教科文组织在一份题为《发展中国家的高等教育:危机与出路》的报告中指出,当教育的费用超出学生支付能力的时候,学业优秀但经济困难的学生往往会对接受高等教育望而生畏。而社会中的优势群体,由于占有大量的经济、权利等资源,可以通过一定的非正规手段为其子女争取更多的机会。据有关研究,农民、工人、干部、企业管理人员、专业技术人员子女进入高等学校的可能性之比为1∶2. 5∶17. 8∶12. 8∶9.4。[3]
众所周知,高等教育不是义务教育,国家实行缴费上学。由于高校收费更容易使低收入家庭和弱势群体受到更多的负面影响,因此,在收费政策实行后,弱势群体子女实际上处于求学和就业的双重压力中,部分家庭贫困的学生被迫较早地放弃了接受高等教育的机会。弱势群体由于这一原因而导致的入学机会和学校质量差距的不公平正随着社会贫富差距的拉大在增加,不同社会阶层的子女在高等教育入学机会、学校和专业选择等存在着明显的差别。
(二)高等教育财政投入上的不公平
国家财政性教育投入,包括中央政府和地方各级政府投入的教育经费拨款、科学事业拨款、科技三项费用拨款,是高等教育最可靠和最稳定的经费来源渠道。在高等教育财政投入总量不足、办学经费紧张的情况下,国家对不同层次高校的支持力度不同,有失公平。
在总量方面,公共教育经费长期不足,始终没有达到中央提出的占GDP的4%的基本目标,而发达国家教育经费一般占GNP的5%-7%。如果我们对财政性教育经费进行剖析,不难发现,政府对于重点大学的支持力度之大。“九五”期间,“211工程”建设资金就高达108.9亿元。众所周知,部属高校和“211工程”、“985工程”重点建设的高校能得到国家财政的重点支持,而众多靠地方财政投入建设的高校特别是高职高专院校很少能够得到国家财政的支持,民办高校则几乎享受不到国家和地方政府财政的经费资助,于是就会出现马太效应。由于财政投入上的不公平,导致了我国高等教育体系结构不合理,使教育资源不能达到帕累托最优,从而最终损害到每个公民平等的受教育的权利。
此外,财政教育经费在教育内部配置上,不管是“基数法”、“基数+增长”还是“定额+发展+专项”,均未能很好地实现“效率优先、兼顾公平”的高等教育财政配置目标,而意在提高高等教育水平的专项资金安排也缺乏必要的竞争性。重点建设财政投入的配置依然是采取行政的方法,高等教育财政投入配置政策不够科学规范,影响到高等教育经费的配置与使用效率,这些都会直接或间接地影响高等教育的公平。
(三)高校资源区域配置的不公平
自1999年高校扩招以来,我国高等教育规模迅速扩大。从普通高等学校数量上来看,普通高等院校数量由1996年的1032所,发展到2007年的2321所,呈稳步增长之势(如图1所示)。
尽管在这11年中,我国高等教育院校数量上有了较大的增幅,但院校的分布出现不均衡性。国家投资建设的重点大学在区域间分布不均,过于集中在东部沿海。
我国的高等教育资源不仅在高校数量的分布上存在区域不均衡性,而且在决定教育实力的师资水平方面也存在着区域差异。有数据显示:从专任教师的数量上看,东部地区的专任教师数量大大超过了西部地区。东部地区专任教师的数量超过3万人的有北京、江苏、广东、山东、辽宁五个省、市,而西部地区没有教职员工超过3万人的省、市、自治区,其中专任教师数量最多的江苏省是西藏的50倍。
通过上述分析得知,高等教育中不公平的现象是客观存在的。这些不公平现象的存在不利于高等教育的公平,不利于和谐社会的构建,因此我们有必要对导致高等教育不公平的因素进行分析,从而寻求解决的良策。
三、对影响高等教育不公平的重要因素——财政资源的配置分析
导致高等教育不公平的因素诸多,比如历史、社会、政治、经济等因素。在目前教育体制下,财政资源的配置是高等教育配置结构中的最重要组成部分,也是决定高等教育公平的主要因素。本文将从总量、结构和方法三个角度对财政资源的配置进行深入地剖析。
(一)高等教育财政投入的总量分析
从总量上看,近年来,我国各级教育发展很快,教育经费的增长也很快。就高等教育而言,在我国政府的高度重视下,通过一系列相关政策措施的制定与实施,高等教育经费亦大幅度增加(如图2所示)。
图2显示,2006年我国高等教育总经费达到2938.7亿元,是2000年度913.4亿元的3.2倍,平均每年增长21.6%,高于国民经济增长速度。
在20世纪80年代末,国务院委托原国家教委研究中国教育经费的投入机制与指标问题。参照国际惯用的把公共教育支出占国民生产总值的比例,作为衡量一国政府对教育经费投入水平的主要指标,考虑到当时实际情况,提出了在90年代中期或到2000年财政预算内教育拨款占国民生产总值的比例应达到发展中国家4%的水平。但时至今日,我国的财政性教育经费占GDP的比例始终没有达到中央提出的基本目标。1998-2007年财政性教育经费占GDP的比例见表3。
从表3可以看出:总量方面,公共教育经费长期不足,经费增长速度赶不上教育事业发展的需要。如果对财政性教育经费进一步解析,不难发现,尽管财政性教育经费占GDP的比例没有达到4%,在总量有限的条件下,政府对于重点大学的支持力度之大,远不是一般院校所及。特别是近10多年来主管部门出台了诸如“211工程”、重点实验室建设、“基地”建设、“985工程”等振兴教育的政策,考虑到现实基础与投入效益,使得这部分投入中的绝大部分都流入到了办学条件相对较好的东部高校,客观上进一步加剧了东西部高校之间的差距。因为“211工程”和“985工程”的大学大部分处在东部地区,在中西部的为数不多。总之,从实践的结果来看,国家的财政投入加剧了我国高等教育的非均衡发展,导致高等教育的不公平性。
(二)高等教育财政投入的结构分析
就高等学校教育经费的结构而言,财政投入依然是高等教育经费来源的主渠道。高校中预算内教育拨款占教育总经费的比例相对于中小学而言在逐步下降,已降至50%以下,且普通高校教育经费中财政性教育经费的比重呈逐年下减趋势(见表4)。
目前的高等教育投入结构不均衡,存在以下问题。
1. 高等教育领域的公用经费投入的比例偏低。国际上高等教育领域的人员经费和公用经费的投资结构比例为54∶46,而我国高等教育的公用经费投入比例相对偏低。
2. 企业和社会团体投资比例过低。国际上高等教育资金来源于政府和民间的分担比例平均为39∶61,而我国目前高等教育资金来源于政府和民间的分担比例平均约为51∶49。我国的个人支出占家庭年收入的比重已经达到了66%,大大降低了贫困家庭学生升学的比例。
3. 中央与地方政府分担机制的确立,使得东西部地区地方教育经费差距加大。我国现行的高等教育投入体制是由中央和地方政府负责管理的投资体制,中央投入主要集中在部属院校,而地方投入主要集中在本地所属院校,这使得高等教育投入受地方财政影响较大。东部地区经济发达,GDP水平、财政收入水平较高,地方政府投入到高等教育中的教育经费较多。与东部地区相比,中西部地区教育经费投入明显不足,特别是西部尤为突出,这严重制约了中西部各高校的办学条件。加之像“211工程”、“985工程”的院校多数处于经济发达省份,加上品牌效应因而能吸引更多的学生和教师。中西部院校教师收入普遍不高,影响了教师的工作热情和积极性。教师从西部、从贫困地区流到东部和发达地区的情况比较严重。所以出现了东部地区高等院校的数量、学生的数量以及专任教师的数量都远远高于中西部地区的现象,这些加剧了高等教育的不公平性。
(三)高等教育财政投入的配置方法分析
就高等教育财政投入的配置而言,目前宏观和微观层面仍存在诸多问题与不足。
1. 高等教育财政转移支付“缺位”,导致高等教育财政投入的地区间不平衡。一方面,经济欠发达省区由于经济规模小,政府财力有限,对高等教育财政投入不足,制约着高等教育发展;另一方面,随着高校毕业生就业制度的改革,越来越多的大学毕业生转往经济发达省区就业,相应地欠发达省区的高等教育经费就无偿地转移到发达省区。因此高等教育财政转移支付制度的缺失一定程度上影响到地方政府高等教育财政投入的积极性。
2. 现行高等教育财政法规执行“不到位”。对于《教育法》规定的教育投入“三个增长”的要求,一些省区在实际执行中连续达不到要求,导致财政教育支出供给不足。
3. 高等教育财政投入配置政策不够科学规范,影响到高等教育经费的配置与使用效率。财政教育经费从源头上讲缺乏效益观念,在教育内部配置上亦是问题较多。不管是“基数法”还是“基数+增长”、“定额+发展+专项”,均未能较好地实现“效率优先、兼顾公平”的高等教育财政配置目标。而意在提高高等教育水平的专项资金安排也缺乏必要的竞争性与效益性。重点建设财政投入的配置依然采取行政的方法,特别是重点院校的终身制导致经费配置缺乏竞争性等问题。
四、解决高等教育不公平现象的对策分析
解决我国高等教育大众化进程中的不公平问题需要从其产生的根源入手。具体而言,促进高等教育公平需要从以下几个方面着手。
1. 提高财政性教育经费占GDP的比例,适度调整优势偏向型政策
我国早在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》在关于“教育投资与条件保障”一章中明确规定了“一个体制”、“两个比例”和“三个增长”。“一个体制”,即国家建立以财政拨款为主,其他多渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源;“两个比例”要求,到2000年国家教育经费要占GDP的4%,预算内教育经费要不低于政府财政支出的15%;“三个增长”明确提出:中央和地方财政预算内教育拨款的增长必然高于同期财政性经常收入的增长速度,各级教育生均预算内教育经费支出每年必须有所增长,各级教育生均预算内公用经费支出每年必须有所增长。与国际比较,我国的财政性教育经费支出占GDP的比例远低于OECD国家5.5%的平均水平。在现有国力、财力能够承受的条件下,应提高财政性教育经费占GDP的比例,争取达到4%。因此,无论是中央政府还是地方政府,要切实执行上述规定,加大执行的力度。
同时,在将财政性教育经费占GDP的比例达到4%的前提下,本着公平竞争的原则,国家财政应加大对弱势地区的高等教育财政投入,对优势偏向型的政策配置进行适度调整,即财政支持应向普通高等学校、尤其是位于中西部地区的普通高等学校倾斜,从而改善财政资源配置的合理性。
2. 合理配置高等教育资源,逐步缩小区域之间的差距
合理配置高等教育资源,以促进实现高等教育公平。促进不同区域间高等教育的均衡发展,实现经济发达地区与经济欠发达地区高等教育的合理布局,逐步实现教育资源配置的基本均衡,需要从以下几个方面着手。
(1)建立高等教育资源配置的平衡机制,统筹城乡资源,建立公共教育财政制度。坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区倾斜,逐步缩小城乡、区域教育发展的差距,推动高等教育的协调发展。对全国的高校布局进行合理的调整,适当增加中西部地区高校的数量,增加其高等教育的入学机会。国家进行高等教育投入的时候必须考虑到教育投入的均衡性,特别重点项目的财政投入,更应考虑配置的公平与合理性。
(2)建立合理的教师资源流动制度,实现优质教师资源共享。我们可以借鉴韩国、日本、中国香港等地的做法,建立合理的教师资源流动制度,从制度上保证不同地区、不同基础的学校都有可能“轮流”得到优秀教师。也可以考虑在地区之间、学校之间建立师资力量的对口支援关系,以强带弱,帮助边远地区、薄弱学校教师提高业务水平。
此外,充分利用现代的高科技,大力发展远程教育、网络教育,用信息化带动中西部地区教育的发展,使优质的教育资源在发达地区与落后地区、重点院校和一般院校之间共享,从而不断缩小区域之间的教育资源的差距。
3. 适应公共预算改革及高等教育发展的要求,改革高等学校预算与拨款方式
从世界一些发达国家高等教育拨款方式的实践来看,普遍采用的是公式拨款。拨款公式一般分为两种类型:生均定额法和成本结构法。生均定额法的拨款公式中定额的分类是按学科划分的,其理论基础是不同学科的学生培养成本不同。此外还考虑价格因素、学校方面的特殊因素、学生方面的一些因素等。代表性的国家如英国、丹麦、荷兰等大部分西欧国家。而成本结构法首先根据高校教育教学活动各部分的职能,按照成本中心原则进行成本分割,以反映高等学校的成本行为。拨款公式主要涉及的费用项目,都属于经常性费用,因此成本结构即指经常性费用的构成。其代表性的国家是美国。不论生均定额法还是成本结构法,其突出的优点就是公平与透明。因此,我国应借鉴国外的先进经验,对高等学校基本支出水平进行科学合理的测算,制定切合实际的人员与公用经费定额标准;在拨款方式上,改革传统的生均综合定额式的拨款方式,采用考虑多因素的拨款公式,从而促进高等教育的公平性。
参考文献:
[1][美]约翰·布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪等译.杭州:浙江教育出版社,1998.71.
[2]刘民权,俞建拖,李鹏飞.学费上涨与高等教育机会公平问题分析——基于结构性和转型性的视角[J].北京大学教育评论,2006(2):54.
[3]冯建军.制度化教育中的公正:难为与能为[J]. 教育科学研究,2007(2):23-24.
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