[摘 要] 政府绿色采购是采购人员使用财政资金依法采购绿色的产品、工程、服务的经济行为。政府绿色采购活动主要是受到了外部性理论、绿色供应链管理理论、可持续发展理论、利益相关者理论的指导。政府当局在政府绿色采购实践中经常会遇到一些障碍和缺陷，主要体现在经济、政治和认知3个层面，而影响政府绿色采购的关键因素可以归纳为政府绿色采购的法律法规、采购者的思想意识和能力、利益相关者的关注、财政经济和环保技术等。政府绿色采购的政策研究主要集中在法律法规、产品政策、技术政策和管理政策4个方面。方法研究、绩效评价研究和GPP实践扩散系统的调查研究是政府绿色采购的可能研究趋势。
[关键词] 政府绿色采购；困境与障碍；影响因素；政策
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 17. 096
[中图分类号] D922.181 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）17- 0181- 04
政府绿色采购自1992年首次由欧盟推广以来，许多国家和地区推出了各种行之有效的政策法规，进行了较为深入的实践活动。但各国对政府绿色采购的理论研究十分有限，政府绿色采购仍是一个相对较新的研究领域。综观国内外政府绿色采购的研究文献，主要集中在政府绿色采购的内涵、政府绿色采购的理论基础、政府绿色采购实践的困境与障碍、政府绿色采购的影响因素、政府绿色采购的政策研究等方面。本文将围绕上述方面依次展开述评，并提出了政府绿色采购的可能研究趋势。
1 政府绿色采购的内涵
1.1 政府绿色采购的定义
各国政府和学术界对政府绿色采购的定义并没有达成统一的认识。丹麦绿色采购及环境与可持续发展工作组（2000）将政府绿色采购定义为“公共机构采购对环境和人类具有最低影响和最安全的产品、服务和建筑，包括自然资源、原材料、消耗品、性能、运行及废弃等方面”[1]；OECD（2002）将绿色政府采购政策定义为“许多成员国当局应用政策，鼓励采购人员购买可以减少环境破坏的产品和服务……作为提高公共采购环境绩效的一个手段”[2]；欧盟委员会（2008）将政府绿色采购定义为“政府当局寻求采购货物、服务、工程，在整个生命周期中减少环境影响”[3]； Erdmenger（2003）认为政府绿色采购是政府寻求环保产品的采购，在尽量避免不必要的采购的同时，优先选择更环保的产品[4]；Bouwer et al.（2005）[5]将政府绿色采购定义为“政府当局将环境标准集成到采购过程的所有阶段，因此鼓励环境技术的传播和环保产品的发展，通过寻求和选择在整个生命周期内有最小可能的环境影响的结果和解决方案”；Markku Simula（2006）认为政府绿色采购是在采购整个过程中，把环境问题与采购过程相结合的活动[6]；Parikka-Alhola（2008）认为政府绿色采购是一个减少采购产品的环境影响的方法，在整个生命周期内通过鼓励制造商来实现环境友好产品的设计和生产[7]。
尽管对政府绿色采购定义的表述不尽相同，但其基本概念是建立在产品和服务的环境标准之上；尽管所使用的术语存在差异，政府绿色采购活动的本质是，政府当局应该承担责任，在自己的采购实践中，识别环境友好型的产品和服务，然后优先采购这些产品和服务，因此政府绿色采购活动是一种生态经济活动[8]。综上分析，本文将政府绿色采购定义为采购人员使用财政资金依法采购绿色的产品、工程、服务的经济行为。
1.2 其他相关概念
政府绿色采购的其他相关概念有环境责任政府采购、可持续政府采购、低碳采购。环境责任政府采购（ERPP）是环境产品政策工具集成的驱动力，在美国被称为是环保采购（EPP）。EPP是联邦或州政府计划、鼓励并协助采购的执行机构购买环保产品或服务，它们对环境和人类健康造成的环境影响和危害被认为是很小的[9]。Walker et al.（2012）将可持续政府采购（SPP）定义为“通过采购和供应过程，结合社会、环境和经济方面，追求可持续发展目标”[10]。Fernando Correia et al.（2013）将低碳采购（LCP）定义为“在组织寻求采购货物、服务、工程和公用事业的整个生命周期中，考虑其直接和间接排放，减少碳足迹和/或导致整个组织碳足迹减少的过程”[11]。由上述定义看出，政府绿色采购（GPP）和环境责任政府采购实际上是同一概念，都是属于生态采购或环保采购。由于低碳问题是更广泛的生态环境问题的一部分，而生态环境是更广泛的可持续发展问题的一部分，因此低碳采购应从属于政府绿色采购或环境责任政府采购，而政府绿色采购或环境责任政府采购是可持续政府采购的重要组成部分，无论何种政府采购都应追求实现可持续的发展目标。
1.3 政府绿色采购的效应
政府绿色采购实践被认为是一个对可持续生产和消费有效的政策工具。在生态文明背景下，政府绿色采购至少存在经济效应、生态效应、示范带动效应和扶持效应[8-12]。经济效应主要表现在考虑到生命周期成本，政府绿色采购不仅节约了采购成本，而且提高了采购效率；生态效应主要表现在政府绿色采购的生态价值导向，GPP对环境友好产品的开发和消费者需求有间接影响，通过市场触发器的操作，GPP可以强烈地刺激生态创新；示范带动效应主要表现在政府绿色采购的消费导向，政府绿色采购可以产生溢出效应，欧盟证实政府绿色采购政策不仅有利于政府“创建或扩大环保产品和服务的市场”，又有利于刺激私人采购使用绿色标准[3]；扶持效应主要表现在政府的绿色采购活动能够帮助和促进环保型企业的发展，能够促进清洁生产的推行[8]。但是，根据一项对欧盟政府采购政策的研究表明，政府采购政策不仅没有推动欧盟的创新行为，反而在一定程度上起到了阻碍其创新活动的作用[13]。
2 政府绿色采购的理论基础
综观国内外文献，主要是从新制度经济学、环境经济学、环境管理学、可持续发展理论等方面，论述政府绿色采购的理论基础[14]，具体而言，政府绿色采购活动主要是受到了外部性理论、绿色供应链管理理论、可持续发展理论、利益相关者理论的指导。
外部性理论是环境经济学的核心理论。一方面，生态产品或环保产品正外部性很强，在某种程度上还具有公共物品的特征。由于公共物品的特点，导致了生态产品或环保产品在生产和消费环节产生“市场失灵”。因此，政府可以通过由私人企业负责生产，政府采购后再提供给公众消费；另一方面，为消除经济活动对环境的负面影响，根据外部性理论和科斯定理提出了现代产权理论。碳排放交易制度就是一种很好的产权制度创新，其中碳足迹制度直接影响政府低碳采购活动。
绿色供应链管理是在传统供应链管理基础上增加了环境因素的环境管理手段[15]。一方面，环境管理体系认证制度、环境标志产品认证制度、环保标准采购清单等，是各市场主体内部环境管理的重要依据；另一方面，基于生命周期评价理论，政府绿色采购供应商评价体系，由产品环境因素评价、生产过程清洁评价和绿色采购评价3个方面构成。
可持续发展理论旨在创建可持续的生产方式和消费方式。一方面，可持续生产和消费要求实现生产和消费的“发展性”和“可持续性”；另一方面，低碳消费和绿色消费都属于可持续消费范畴，低碳消费和绿色消费是可持续消费的源头和重要的实现机制，可持续消费是根本目的[16]。因此，政府低碳采购受到低碳经济理论的指导，政府绿色采购受到循环经济理论和生态经济理论的指导，但这些理论本质上都属于可持续发展理论。
根据利益相关者理论，政府绿色采购的发展离不开各利益相关者（比如政府组织、采购人员、企业、非政府组织、新闻媒介、公众等）的投入或参与，政府绿色采购追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些行为主体的利益。在发达国家，非政府组织在相关监测和促进环境管理方面起到了重要作用，非政府组织等非政府利益相关者组织、媒体和公众，可以促进政府绿色采购的发展。
3 政府绿色采购实践的困境与障碍
政府绿色采购实践可以定义为集成环境对政府采购流程的担忧，GPP实践构建包括绿色产品和服务的偏好（GP）、绿色物流（GL）和绿色供应商监控（GS）[17]。尽管政府绿色采购有许多明显的效应，但在政府绿色采购实践中经常会遇到一些障碍和缺陷，主要体现在经济、政治和认知3个层面。根据对意大利和英国政府当局的调查，政府绿色采购实践具体的障碍是绿色产品的成本比那些非环境友好的产品成本要高、缺乏政治支持的组织资源、缺乏产品的真正的环境影响的信息、找到供应商或准备要求招标和采购的困难、缺乏从当局高层的指导方针以及缺乏政府之间的合作[18-20]。根据OECD组织的一项对国家环境政策中实施GPP的调查，发现通过采访的大多数人认为，政府绿色采购的障碍在于对政府采购人员缺乏培训、缺乏金融方面的信息、缺乏环境好处的信息。事实上，Varnas et al.（2009）调查了瑞典广泛的建设项目采购组织，揭示了限制政府绿色采购应用的一个原因，是缺乏知识来制订具体的、可测量的和可核查的环境偏好[21]。根据Yong Genga et al.（2008）[22]对中国政府绿色采购能力建设的研究，虽然GGP在中国很有前途，但GGP的实现仍然缺乏必要的指导信息及相关技术，主要的实施障碍有：①对政府绿色采购的概念界定没有统一；②环境法律体系不完善；③绿色产品成本较高阻碍采购决定；④政府采购人员和供应商的环境意识普遍较低。
4 政府绿色采购的影响因素
政府绿色采购的有效实施取决于很多因素，对于政府绿色采购影响因素的研究，既有定性研究也有定量的实证研究。Brammer et al.（2011）[23]构建了一个有用的概念框架，来识别政府绿色采购政策如何转化为GPP实践的4个影响因素，这4个因素分别是：①这些GPP政策的成本和收益的感知和比较；②绿色产品或服务的可得性；③组织压力；④对政策的“熟悉”。很多文献是通过问卷调查、因子分析等计量经济方法，从众多影响因素中识别出关键因素。这些关键因素分别为政府绿色采购的法律法规、采购者的思想意识和能力、利益相关者的关注、财政经济和环保技术等。
（1）政府法律法规对政府绿色采购的影响最大[24]。政府的采购法律法规对政府绿色采购的有效实施是一个重要的保证，在我国无论是在国家层面还是在地方层面，政府为实施政府绿色采购制定了许多法规条例，完善强制性的政府绿色采购法更能促进政府绿色采购的发展。
（2）政府采购者的思想意识和能力是政府绿色采购的关键。政府采购人员对GPP技术及采购的意识和知识，是发展政府绿色采购的最大驱动力，政府绿色采购的能力受到政府采购人员认知水平的制约，而认知是刺激GPP实践的一个重要因素。
（3）利益相关者可以激励政府绿色采购。各级环保民间组织等非政府组织、新闻媒介、绿色企业以及公众对政府绿色采购的关注，给GPP的实践带来了动力和压力，Qinghua Zhu et al.（2013）使用收集自193个中国政府官员的原始数据，发现利益相关者施加压力可以激励GPP实践的采用[17]。
（4）产品的初始采购成本是采购人员首先关心的问题。与传统产品相比，绿色产品采购时的初始成本虽然更高，但其操作、维护运营成本和最终处置成本更低，从产品整个生命周期来看，绿色产品的生命周期成本可能更低[25]。政府绿色采购成本的计算，可以左右政府绿色采购的实施，政府绿色采购成本的计算，不仅应考虑采购时的初始成本，还应考虑操作及维护运营成本、回收及最终处理成本。
（5）环保技术是政府绿色采购实施的保障。为保证在采购实施过程中充分考虑环境因素，并采购大量绿色采购清单目录外产品，在政府绿色采购实施过程中需要运用相应的政府绿色采购技术。这些环保技术和方法可以概括为绿色产品的界定与评价、产品在原材料采购、生产制造、运输及安装的环保性以及在使用过程中的环境跟踪和报废后的生态处理等方面[24]，也就是说，这些环保技术应该考虑到产品整个生命周期内的环境影响，这些环保技术可以提高政府绿色采购的效率和竞争力。
5 政府绿色采购的政策研究
综观文献，政府绿色采购的政策研究主要集中在法律法规、产品政策、技术政策和管理政策4个方面。
根据发达国家和地区政府绿色采购的实践来看，通过立法的形式强制推行或鼓励实行政府绿色采购是颇有成效的做法。比如，美国、日本、韩国、奥地利、德国、中国台湾等都利用法律作为政府绿色采购的制度保障，很多文献将我国的政府绿色采购的法律政策与GPP实践发达国家和地区相比，发现存在不少问题，比如对政府绿色采购缺乏明确的规定、强制力和操作性不强[12，26-27]。
集成产品政策（IPP）是将政府绿色采购与一些相关产品的环境政策工具，如生态标签、扩展生产者责任相融合，以全面提高产品属性，保证绿色产品价格合理，以刺激对绿色产品的需求，并进一步推动绿色产品的生产。因此，政府可以借助经济手段，对生产绿色产品的企业进行财政补贴，对采购者实施价格补贴，鼓励绿色生产和绿色消费。
政府绿色采购技术标准是绿色采购标准的重要组成部分，政府绿色采购技术标准的建立，可以有效推动绿色技术的创新与发展。政府绿色采购技术标准给政府采购人员提供的只是一种标准，而不是某种特定的产品。根据国内外的经验，绿色采购标准可分成3类[8]：①强制性标准。即在任何情况下都必须执行该标准，采购满足该标准的产品、工程、服务；②硬性标准。即在技术水平和市场条件都允许的情况下，要求尽可能地执行这类标准；③弹性标准。即执行这类标准的条件不是充分具备，但确实是未来的发展方向。据此，政府绿色采购的技术标准至少也可以分为上述3种类型，只有制定技术标准，才能有效调控绿色产品市场。
要提高政府绿色采购的监督和管理效率，还应当利用信息通信技术和互联网技术。政府电子采购被认为对构建一个高效、透明和更少的官僚社会有重要的贡献，并对买卖关系产生积极的影响。Helen Walker et al.（2012）对可持续采购和电子采购之间的关系进行了实证研究，以来自20个国家280多个政府采购从业者为样本，研究发现电子采购和供应商的交流可能有助于环境、劳动、健康和安全方面的可持续采购，电子采购的采用可以实现更高的效率和透明度[28]。
6 政府绿色采购的可能研究趋势
尽管学术界对政府绿色采购的关注越来越多，但相比于私营部门的绿色采购，GPP研究仍十分有限，而且大多数研究是描述性的定性研究，定量研究主要是针对发达国家的调查研究[17]。为促进政府绿色采购的发展，必须在以下几个方面进行更深入地研究，以更好地用理论去指导GPP实践，同时从实践中更好地去发展GPP理论。
6.1 政府绿色采购的方法研究
发达国家在长期政府绿色采购实践中形成了多种绿色采购方法，比如有生命周期成本法、价格优惠法、绿色权重法、绿色资格法和绿色清单法。与发达国家相比，有些发展中国家绿色采购的方法比较单一，对绿色采购商品标准认定方式过于简单，这将削弱对本国民族产业发展的支持力度。因此，政府绿色采购的方法研究对一国政府绿色采购的发展、提升产业竞争力、维护国家经济利益有重要影响和意义。许多研究强调，政府绿色采购的工具包和文档在促进政府绿色采购实践中发挥了重要作用，因此提高工具包和文档的影响，可能是改善政府绿色采购实践的重要方法。
6.2 政府绿色采购的绩效评价研究
政府绿色采购理论上可以带来经济效应、生态效应、示范带动效应和扶持效应，实现经济效益、生态效益、社会效益的有机统一，但效果如何还需要检验。因此，需要更多的研究来对政府绿色采购的绩效进行评价。比如，政府绿色采购是否能够引导企业和供应链绿色发展、是否能够带动公众绿色消费、是否能够促进资源能源节约、是否能够促进企业绿色创新，分析这些问题是十分重要的。但绩效评价指标的缺乏是政府绿色采购实践的关键障碍。然而，什么样的绩效评价指标被采纳，在相对较长的GPP历史实践中，无论对发展中国家，还是对发达国家，均是一个挑战。
6.3 政府绿色采购实践扩散系统的调查研究
政府绿色采购实践是一个对社会可持续发展有效的政策工具。然而，尤其是在发展中国家，政府绿色采购实践的采用是一个问题。在发展中国家，建立促销和扩散政府绿色采购实践的机制，是可持续发展的一个重要工具。一些发展中国家政府官员和采购人员，对发达国家有关政府绿色采购的法律法规和政策知之甚少。向政府绿色采购实践发达的国家和地区学习绿色采购网络，发展中国家需要考虑更多的实际情况，进行更多的调查研究，这是因为，这种全球扩散需要考虑各种文化、社会和制度障碍。
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