摘要：目前西部农村贫困人口迫切需要一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制，以及比开发性扶贫更加直接的救助方式来帮助他们脱贫，解决他们的温饱问题。为此，农村低保是最适宜的制度选择。文章在实际调查的基础上，分析了西部农村最低生活保障制度推进过程中存在的问题，并提出了相关的政策建议，期望西部农村最低生活保障制度得以快速推进。
关键词：西部农村；保障制度；政策建议
我国西部农村贫困，不单是农民收入低、县乡财政底子薄、农村基础设施落后，它还包含了农民现有知识和文化的短缺、法制信息的闭塞、教育和科学的落后、卫生和保障的低下等一系列问题，即人文贫困。
一、西部农村最低生活保障制度推进情况
重庆属西部欠发达地区，辖40个区县、122街道、900乡镇，有14个国家级重点扶贫县和4个市级重点扶贫县。全市总人口3169万人，其中农业人口2352万人。2006年底，全市农村贫困人口有190万人（绝对贫困人口53万人，相对贫困人口137万人），占农业人口的8%。从2003年开始进行农村最低生活保障试点工作，到2006年底，有10个经济条件较好的区建立了农村低保制度，享受农村低保人数4.3万人，年支出资金1506万元，年人均补差350元。同年11月出台了《重庆市人民政府关于全面建立农村居民最低生活保障制度的意见》（渝府发（2006）149号），明确从2007年1月起，在全市全面建立农村低保制度。目前，全市有农业人口的39个区县均已出台实施办法，年保障标准为700元的有22个区县，725元的有1个县，800元的有7个区县，825元的有1个区，850元有1个县，1000元以上的有7个区，最高的为1400元。
南岸作为重庆主城区，城市化进程较快，农业人口逐年减少，2003年7月以来，重庆市先后在南岸区、双桥区等10个区县开展农村最低生活保障制度试点工作。从2004年起，南岸区在全市率先建设城乡一体化社会救助体系，全面启动农村最低生活保障制度，让农民群众也能像城市居民一样享受相应待遇，对人均年收入不足800元的困难群众，按800元的标准补足。在坚持公开、公平、公正、应保尽保的原则下，2004年南岸9个镇共882户1729名农民群众人均享受266元最低生活保障补助，确保了农村困难群众无饥寒。2005年农村低保标准由每人每年800元上调为每人每年1000元。2006年再由每人1000元上调为每人每年1200元。2007年全区有农村低保户1481户、2982人，人均补差328元，全年支出低保总额93.5万元，其中区财政局承擔56.1万元。2007年，全区农村低保实施了分类施保，分类施救的保障模式，对农村低保对象中的一二级重残人员、重病人员、长期卧床不起以及低保对象中80岁老年人实施分类施保和分类救助，低保金每月每人多支付10元，救助金每月每人多支付30元。农村低保制度的实施和标准的逐步提高，切实保障了全区农村贫困群众的基本生活，为农村建立社会保障体系探索出了一条成功之路。
二、西部农村最低生活保障制度存在的问题
（一）农村最低生活保障面窄、标准低
据各地的调查，需要保障的对象一般占农村总人口的5%-6%。南岸区2007年的资料显示，全区有农业人口107216万人，享受低保人数2982人，仅占农村总人口的2.78%。其中比例最高的迎龙镇也只有4.3%，而最低的涂山镇仅为0.89%。
从保障标准来看，重庆市还是较高的，但比起东部沿海地区还是偏低。
（二）市、区、镇之间财权与事权不对称
目前南岸农村最低生活保障资金由区镇两级财政承担，其中区财政承担60%，镇财政承担40%，而市一级不承担。市、区、镇之间财权与事权不对称。这种主要靠区、镇政府筹措资金的办法，在经济条件尚好的时期才有可能维持，在经济条件欠佳的情况下仅靠区、镇两级财政筹措难度就会很大，这将直接影响农村居民最低生活保障制度的进一步建立和完善。
（三）经济调查缺失
家庭经济调查漏洞多，主要有两个方面：“低保”申请人及其家庭不配合或弄虚作假；“低保”申请人所在乡村不配合或开假证明。经济调查要么不够彻底，要么压根儿就没有进行。当众多申请者口头申报后，村委会就会根据平时对辖区村民家庭基本状况的了解，进行排队，并按照各自对有关政策的理解而确定申报者是否具备低保资格，并发表格给筛选后的村民填写，然后上报镇政府，而镇政府通常不再派专人调查。区民政的复核审批工作也只是对申报表上填写的有关情况和数据是否符合标准、申报人数和所需费用必须在区低保保障金总量允许的范围之内，这种做法实际上偏离了中央政府“应保尽保”的政策精神。
（四）观念未转变
当前包括基层政府工作人员的许多人对低保工作的法制性认识不足，认为低保工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，现行的工作方式带有浓厚的行政色彩，随意性较大，因钱定人。不少人认为，同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料土地，而城市三无人员、下岗人员等，失去工作，就失去了任何经济来源，因此，城市低保工作比农村低保工作更迫切、更重要。加之现行农村土地制度也让人们对农村最低生活保障制度的理解走入误区，我国的农民只要一出生（具有正式户口），就有分配土地的权利直到死亡为止，终身享受土地保护，所以在人们的眼里农民总是有经济保障的，这就使得政府和社会容易忽视农民的社会保障权利，从而制约了农村最低保障制度的发展。
（五）农村低保对象界定标准难
在确定低保对象时，需要对农村居民进行收入调查，由于农民没有固定收入，即使取得收入也没有相应的收入证明。和城镇居民相比，农村居民收入有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难：第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。第三，由于农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学
等方面的困难加大。由于收入调查困难，高估和低估收入的情况时有发生，导致低保对象确定的失误。
三、西部农村最低生活保障制度的政策建议
（一）以家庭人均支出计算贫困线
根据对当地部分农村贫困居民食品消费的特点和对贫困消费结构的分析发现，食品消费以粮食（包括薯类和豆类）为主。其中粮食消费360元，是按500斤水稻的价值计算的。在农村满足农民粮食消费需要500斤的水稻，500斤的水稻可以折合350斤大米，基本上能够达到一天一市斤大米的标准。如果消费薯类和豆类，就可以减少大米的消费，故粮食消费金额仍设定为360元。农民，尤其是贫困农民，粮食基本以实物型表现。油脂消费36元，按月人均1市斤计算；肉蛋鱼消费96元，，按月人均2市斤计算；鲜菜水果72元，按月人均10市斤鲜菜和5市斤水果计算。油脂、肉蛋鱼和水果蔬菜有部分的实物消费，也有一定的现金消费，但结构根据各户的生产情况有所不同，因此各按50%计算实物和现金计算。其他食品包括调味品、糖烟酒、糕点等，农民一般不进行生产，所以按现金计算，月人均3元。食品加工费主要是水稻加工的费用，共需要20元。
根据这个标准，农村贫困居民的食品消费每年需要620元，其中实物型消费462元，现金消费只有158元。需要说明的是在价格运用上，实物价格按低于市场价格的农村价格计算。如肉蛋鱼的综合价格为每市斤4元、油脂每市斤3元、蔬菜每市斤0.3元、水果每市斤0.6元。因为是计算贫困家庭的消费，所以取了低价格。如果按一般价格计算，食品消费的需要会高于620元。在非食品消费中，燃料和部分棉花属于实物形态，按燃料18元（月均1.5元）和人均1市斤棉花计算，需要24元。
贫困居民的总消费，采用了恩格尔系数法。对于恩格尔定律，西方一些经济学家又作了不少补充，并认为“食物支出”有统一意义，其他一切变量为常数的条件下，恩格尔定律是普遍适用的。620元÷0.5=1240（元），计算得到贫困家庭的最低消费需要1240元。其中农村贫困居民的实物型消费为人均486元，现金消费为754元，共计1240元。
（二）建立农村最低生活保障标准长效增长机制
农村低保可按城市低保标准的一定比例确定保障标准，并随着城乡居民收入差距的缩小，逐步提高比例。从而确保保障水平与经济社会发展水平相适应，做到城乡低保同步协调发展，并逐步缩小城乡保障水平的差距。以重庆市为例，2005年，全市城市居民可支配收入为10243元/年，城市恩格尔系数为36.4，城市居民平均用于生活支出费用为3728元/年。全市城市低保平均保障水平为180元/月，年保障水平为2160元，占城市居民平均可支配收入的21%。考虑适当提高保障水平，城市低保标准按可支配收入的25%-30%确定。2005年，全市农村居民年纯收入为2809元，农村恩格尔系数为52.8，农村居民平均用于生活支出费用为1483元/年，為城市用于生活支出费用的40%。因此，农村保障标准不应低于城市保障标准的40%。
（三）以家庭人均年收入指标为标准来界定低保对象
相关部门要通过理论研究和实际调研，尽快制定出一套既切合实际又便于操作的农村居民家庭收入（财产）评估方法（包括现金银行存款、经营性、非经营性资产、可变现收入等），从而准确界定低保对象，提高农村居民最低生活保障工作的质量。建议由民政部门牵头，财政、统计、残联等部门以及乡镇干部配合，对各乡镇低收入户调查摸底，初步确定保障对象，然后由农户申请，乡镇张榜公布，最后由民政部门审批，然后再交乡镇张榜公布。力争达到一个不错、一个不漏，真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。
（四）建立多元化保障资金筹集机制
实施农村最低生活保障制度，最重要的是要有稳定的资金做后盾。要坚持一级负责一级的办法，以政府为主，本着低标准起步、逐步调整的原则，合理确定各级负担的基数。在实际工作中，一方面应该加大各级财政转移支付力度，各级政府可根据经济状况，积极筹措资金，调节各地比例标准，逐步加大对农村的低保资金投入；另一方面资金筹集应该多渠道，大力鼓励社会捐助，借助社会力量，通过福利彩票等灵活多样的方式，多渠道、多途径筹集资金。
（五）正确选择资金管理方式与保障方式
农民低保所需资金，应由各级人民政府列入年底财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理、专款专用，并适当向财政状况不好的地方倾斜，进行转移支付。农村最低生活保障方式可灵活多样，可以是发放救济金，也可以是发给部分救济金和部分实物（如粮食、燃料等），甚至是给予政策优惠，如免除义务工、部分医疗费等。
（六）建立正常的退出机制
低保对象的退出机制，是由相关监管部门的动态调查决定的。由于社会救助利益作为一种公共物品，并不与监管者的个人利益有直接的利害关联，因此不能激发监管者的主观积极性去注意适时剔除出己经不再符合接受社会救助资格的人，从而造成有限社会救助资源的浪费。因此应设计严格的退出机制规范，保证及时让那些己经摆脱贫困状态者退出社会救助的行列，将有限的资源分配给真正的贫困者。
（七）完善土地经营法律制度，探索农村土地经营制度创新
完善家庭联产承包责任制方面，需要将现有的政策性制度安排转化为法律性制度安排，依法赋予农民土地承包经营权，稳定他们的预期，保证他们放心地增加投入，以努力提高土地的产出率，至少保持土地的现有产出水平。探索土地经营制度创新方面，可以考虑明确土地承包经营权的物权属性，赋予农民可以依法转让、设定担保的权利，改变农民对土地的人身依附关系，盘活存量土地的流转市场，使土地在流转中实现增值，提高土地产出的经济效益。
参考文献：
1、罗中昌.西部农村建设要重视各种突出矛盾的化解[J].农业经济,2006(9).
2、杨素梅.农民收入问题研究综述[J].农业经济,2005(2).
（作者单位：西南政法大学管理学院。作者为该单位教授）
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