下面是小编为大家精心整理的高新区管委会法律地位初探 高新区管委会领导班子文章,供大家阅读参考。
本科生学年论文
题目高新区管委会法律地位初探
学院法学院
专业法学
学生姓名周鹏凯
学号 0841031024 年级 08级指导教师
二Ο一一年九月日
高新区管委会法律地位初探
摘要：我国高新区是计划经济向市场经济转变的产物，高新区自建立以来发展迅速，管理模式不断创新。与此同时，相应的法律问题随之而来。高新区管委会在实践中通常会作为一级政府组织统筹区域的经济发展，执法、行政，由于现有的法律法规尚不完善，关于高新区管委会是否具有行政主体资格等法律问题的探究随之提上日程1。笔者通过分析、归纳各高新区管理模式，了解现有的法律困境，从行政法角度提出笔者关于完善高新区管委会法律地位的对策及基本制度的构想。
关键词：高新区管委会法律地位法律思考
高新区管委会体制及其法律地位问题的提出
中国高新技术产业开发区（以下简称高新区）为国家级开发区，相对于各省、市、县级开发区，高新区具有资格老、级别高、享受政策性优惠广、管理模式创新化、多样化等特点。国务院于1988年批准了北京市新技术产业开发试验区，为我国第一个国家级高新技术开发区，通过对高新区管理模式进行分析，大多数高新区管理体制属于政府委托管理，即准政府管理模式，其主要特征是成立以省市政府领导挂帅和相关部门组成的领导小组，负责对高新区发展的重大决策和重大问题的协调，成立党工委与管委会，两套班子合署办公，下设直属机构和市属各行政部门分支机构，实行“一个窗口对外”的高效运转的管理服务体制，在经营服务上成立开发建设公司、创业服务中心以及各类中介服务机构，通过基础设施建设、投融资、技术引进、资金支持、信贷担保、技能培训、信息服务等方式为区内企业提供管理和服务2。
（一）我国高新区设立的法律依据
我国各地高新区的上马起初通常是通过国务院决议及相关规范性文件指引，随着高新区数目的增多，中央和地方开启相关立法，规范高新区的设立、职能等相关问题。
一是国家立法。主要有1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国科学技术进步法》第二十四条“经国务院批准，选择具备条件的
1参见：孙国华《我国开发区的行政体制模式研究》，载《上海企业》，2005 年第9 期。
2参见：张玲玲《开发区管委会法律地位研究》，苏州大学2008 届硕士学位论文。
地区建立高新技术产业开发区”，3国务院《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》（国发{1991}12号）等。
二是地方性立法。目前我国大部分国家级高新区制订了地方性高新区条例。如:《河北省高新技术产业开发区条例》第四条规定“高新区管理机构是所在地设区的市或者县级人民政府的派出机构, 代表同级人民政府对高新区建设、土地、财政和项目审批、劳动人事等实行统一管理”4。该地方性法规把高新区管委会认定为一级政府的派出机构，通过行政授权给予高新区管委会行政主体资格。
（二）高新区管委会模式类型
总体来讲，我国高新区管理模式可以根据政府和企业参与的程度不同，大致分为“公司制”管理模式、高新区与行政区合一的管理模式和准政府的管委会管理模式三种基本类型5。
1、准政府的管委会体制。这种体制是指经过地方人民代表大会和政府的特别授权，开发区组建成立高新区管理委员会，由其代表所在市的人民政府统一管理高新区。高新区管委会作为市政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，并拥有一定的行政审批权。高新区管委会自行设置各种行政管理部门，并享受所在城市的市级各管理部门的权限，高新区管委会受所在城市政府委托，对高新区内的行政、经济等事务进行全面综合管理。管委会下设各部门虽然对区内事务行使市级管理权限，但在工作上要受当地政府各行业主管部门的指导。如成都高新技术产业开发区，为典型的准政府管理体制，实行独立核算，与其他行政区域无异。
2、高新区与行政区合一的管理体制。这种体制的特点是高新区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，二者合署办公，人员配置上相互混合，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。高新区的管理机构既负责决策和其它服务性职能,又负责区内基础设施建设。这种管理体制下，政府管理具有双重性质，既具有行政职能，也具有经济开发职能，不但行使审批、规划、协调等职能，还负责资金募集、开发建设等具体经营性事务。这种体制的设立有助于发挥行政职能，并同时兼顾经济职能，在高新区建设初期曾经发挥了积极作用。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者高新区是原有城区建制的一部分的情况。如武汉光谷高新技术产业开发区，该开发区位于武汉洪山区，二者合一。
3、以企业为主体的开发管理体制。在这种模式中，高新区的管理主体不是一级行政组织或政府派出机，而是由营利性的企业单位来规划、投资开发和管理一个开发区。通过建立
3参见：国科发火字〔1996〕61 号文件《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》，第二章第 8、9 条。
4参见：《河北省高新技术产业开发区条例》。
5参见：闰国庆等著:《开发区治理》，中国社会科学出版社，2006 年版，第 59-68 页。
经济贸易开发总公司作为具有法人地位的经济实体,来组织区内的经济活动,同时经济贸易开发总公司还承担部分政府职能等。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。从最早的深圳蛇口工业区到后来的上海闵行、虹桥、漕河泾三个国家级开发区都采用了这种模式。上海的虹桥、闵行、漕河泾等经济技术开发区，直接隶属上海市管理，其自身有兴办工业的企业功能，而不涉及行政管理体制的纯经济区域。由于这种模式按照现代企业制度——公司进行组建和运行，作为平等的市场经济主体进行开发区建设，因而更易于与国际接轨6。
二、高新区管委会法律地位的困境
（一）高新区管委会所面临法律困困境具体表象
国家立法和地方立法一定程度为我国高新区设立及其管理体制提供了相应的法律依据，然而问题也随之而来。高新区管委会这种“准政府”的管理体制在实践的检验中，不可避免地出现了一定的缺陷和薄弱环节。具体体现在：一是行政授权不到位，管委会的主体资格受到质疑。高新区管委会虽然是经过法律、法规授权成立的，但是法律、法规在授权设立开发区管委会的同时，并没有具体明确地规定其主体资格和管理权限，致使管委会在具体的管理工作中经常遭遇困境。二是行政执法缺乏规范性，管委会违法责任不明。高新区与行政区的管理没有分开，遇到问题都是靠行政调节，管委会在管理过程的出现的违法行为，没有具体的责任主体，对行政相对人的维权十分不利。具体如：
最高人民法院2005年6月18日颁布《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷适用法律解释》第二条对开发区管委会出让土地行为的处理做出了规定。该条例明确，由于开发区管委会未经国家法律授权，其不具备出让国有土地使用权的主题资格7。
又如：自1990年代按照国家的要求成立第一家开发区法院以来，至今全国已经有40多家开发区法院8。据不完全统计，在开发区受理的行政诉讼中，与管委会行政主体有关的诉讼占一定比例。如某高新区法院曾经受理了某市政环卫公司与某商场的建筑工程合同欠款纠纷。在案件审理中, 涉及这样一个事实: 在合同履行中, 该高新区规划国土局、建设局分别向该商场颁发了临时建设工程规划许可证、建设许可证。营业用房修建完工后, 市规划局以该商场未取得《建设工程规划许可证》 , 擅自占用绿化面积为由, 向该商场下达了
6参见：朱永新等著《中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革》，天津人民出版社，2001 年版，第 100-112 页。
7参见：成都商报。2005年197期13版。
8参见：成都商报。2005年197期13版。
违法建设限期拆除决定书, 责令其将占用的绿化面积的建筑物予以拆除。合同的效力问题是本案审理的关键, 法律规定城市规划应由城市人民政府集中统一管理, 不得下放规划管理权。该高新区在行使市级管理权限中存在的与市级相关部门的冲突是全国高新区中实行同类管理体制中存在的突出问题。无法或无权行使市政府欲赋予高新区的权限问题已经在很大程度上制约了高新区的发展。
（二）高新区管委会所面临法律困境的根源所在
从法律的角度分析权限冲突的主要原因是高新区作为一个非一级行政区域, 其体制性质在现行法律和行政法规中找不到依据, 它的法律地位仍处于不明确的状态。高新区管委会虽然依据政府的规范性文件实际行使了部分区域性行政管理职权, 但因其没有合法的权力来源, 行使权力的范围、程序也就没有法律的依据和保障, 发生与市级部门之间的权力冲突是必然的。而且一旦陷入法律纠纷, 司法机关就会陷入一边是法律的原则和公正执法, 另一边是国家和政府发展高新区特事特办的政策的两难境地。因此，是否具有行政主题资格，是否拥有行政管理职权，具备什么样的法律地位成为高新区管委会在统筹开发区社会管理和经济发展中所面临问题的症结所在。
我国现有的地方性高新区条例和规范性文件一般都是将高新区管委会视为地方政府派出机构。然而，在行政法领域，派出机构一般不具有行政主体资格，而派出机关一般具有行政主体资格。行政主体是指享有国家权力(行政权) , 能以自己的名义实施行政行为, 并能独立承担由此产生的法律效果的社会组织。派出机构是由政府的工作部门根据需要在一定行政区域内设置的派出组织, 是行政机关为更好地实现其对国家事务和社会事务的管理而设立的一种行政组织。在我国, 派出机构的种类繁多, 如公安派出所、工商所、税务所、司法所等。派出机构不同于派出机关, 派出机关是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准, 在一定区域内设立的行政机关。我国现有的政府派出机关仅有三种, 即行政公署、街道办事处和区公所。派出机构虽然具有一定的行政职能, 但其在行政法中的地位并不确定。一般而言,行政职权应由具有行政主体资格的组织来承担并加以实施。派出机构一般情况下不具有行政主体资格, 只能以设立机关的名义实施行政行为, 只有在法律、法规有明确规定或授权的情况下, 才可直接以自己的名义实施行政管理行为，此时才具有授权性行政主体资格。“法无明文不授权”是行政授权的一项法定原则，行政主体要在法律、法规许可的原则下授权，也就是说要依据法律、法规进行授权，行政主体不能依据规章授权。从行政法理论
上，高新区管委会行政管理职权没有合法的权利来源，不具备行政主体资格9。
三、规范高新区管委会法律地位的思考
高新区是我国经济发展到一定阶段的产物, 对待高新区发展和建设中存在的问题, 只有深化改革, 从法律上明确高新区管理机构的行政主体地位, 进而确定行政复议和行政诉讼主体资格, 这也是实现高新区依法行政、规范管理、加快创新的关键。
（一）高新区管委会应当被认定为一级政府的派出机关
法律地位困境的核心是行政主体资格不明，要解决这一问题就必须完善立法。当前，我国冠以“高新区”之名的各类区域有几千个，其管理体制和组织模式也是形态各异，很难用一部法律法规来统一规制10。可见，我国高新区的数量庞大、种类和级别繁杂，是对高新区进行统一立法的根本障碍。因此，有必要在对理论及现实分析的基础上对众多的高新区进行分类研究。
对于“公司制”管理模式下，高新区完全实行市场化运作和管理，一般不设立管委会，其运作管理方式具有企业属性，主要行政职能仍由地方政府来承担，因此可以将其排除在开发区法律法规调整的组织关系范围之外。其次，开发区与行政区合一的管理模式下，开发区的管理机构已经与所在地政府融合为一体，甚至本身就是行政区政府，由于其属于《地方组织法》的规范范围，因此也可将其排除在开发区法律法规调整范围之外。
对于准政府的管委会管理模式下的高新区，此类管委会在实践中行使综合性管理职能，应当被认定一级政府的派出机关，具有行政主体资格。原因如下：
首先，从我国法律规定和行政法理论来看，派出机关一般是指由有权地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立政府管理该行政区域内各项行政事务的行政机关；派出机构是由有权地方人民政府的职能部门在一定行政区域内设立，代表设立部门管理该行政区域内某一方面行政事务的行政机构。派出机构所行使的职能较为单一，仅负责某一方面的具体工作。而派出机关作为综合性的行政管理机关，行使多方面的行政管理职权，其管理的范围也比较广；派出机关不是一级人民政府，却行使着一定区域内行政事务的组织与管理权，并能以自己名义做出行政行为和对行为后果承担法律责任，因此也具有行政主体资格和法律地位。
其次，此类管委会设置有与派出机关相似的下属机构。国家级开发区的管委会一般都设立了招商局、规划建设局、社会事务管理局、财政局、教育局、信访局等工作机构，分别负
9参见：孙国华《我国开发区的行政体制模式研究》，载《上海企业》，2005 年第9 期。
10伊士国：《开发区管理委员会法律地位问题探析》，载《行政论坛》，2010 年第 2 期。
责开发区内某一方面的具体事务。这些工作机构一般都是以自己的名义行使权力、实施行政行为，并承担因其行政行为引发的相应责任。在这一点上，此类管委会与派出机关极为相似。
最后，从发展趋势看，在实践中有些高新区已经开始探索这条道路。一部分高新区是与所在行政区合署办公: 如宁波北仑区与宁波高新区实行两块牌子, 一套机构, 既有区一级政府机构设置, 作为一个完整行政区域存在, 又承担高新区的开发建设任务11。另一部分高新区是单独设立行政区型, 如无锡新区既是国家级高新区, 又是一个新城区, 高新区管委会下辖乡镇和街道办事处, 设立若干个直属机构, 全面负责高新区的开发建设和行政管理, 行使完整的一级政府权力。
（二）进行国家和地方立法
目前，高新区主要还是依赖政策来发展，对开发区进行规范和调整的“法”只是地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章，而且这些“法”一般只针对国家级开发区和部分省级开发区，覆盖面窄，效力低。高新区管委会承担的行政违法责任的范围，应当与它的行政权限大小成正比关系。管委会违法行政行为产生的法律后果，应当由管委会还是应当由其上级地方政府来承担，其确定的依据便是设立并授予其管理职权的法规。也就是说，授权性法规本身的效力，授权内容是否明确，将决定开发区管委会能否作为行政诉讼被告，是否承担行政违法责任，以及承担责任的大小。而管委会行政违法责任不明的原因就在于其是否经授权拥有行政职权不明确，这又源于对高新区管委会进行授权的“法”覆盖面不全、位阶和效力低。因此，应提高高新区法律法规的立法层级，以法律的形式明确开发区管委会的行政主体地位。可见，制定统一规范高新区的全国性法律或行政法规，完善地方性法规和规章，构建起协调统一的支撑高新区管委会地位的法律体系，是突破管委会授权法规位阶低、行政违法责任不明等困境的最根本最重要的途径。
因此，笔者做了如下构想：
首先，可以通过修改《地方组织法》，将国家级高新区管委会纳入政府派出机构序列。我国《地方组织法》第68条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府的批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”
笔者建议，此条规定中应增加“省、自治区、直辖市的人民政府，经国务院批准，可以在国家级高新区设立管理委员会，作为它的派出机关；设区的市的人民政府，经上一级人民11参见石磊《开发区管委会法律地位的困境与对策研究》。中国政法大学硕士论文。
政府批准，可以在国家级高新区设立管理委员会，作为它的派出机关”等类似表述。这样就明确了国家级高新区的管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，从而将管委会纳入国家行政组织序列，使其拥有“行政机关”这一职权性行政主体的法律地位。由此，管委会的行政执法主体资格、行政诉讼被告资格等问题就能迎刃而解了。同时，国家级高新区的管委会的设立因之而具有组织法依据，其设立程序、批准权限就得以明确。尽管对管委会的机构编制、管理体制、权力职责等方面难以在组织法中作出详尽规定，但是据此也已有原则性规定和参照：因管委会纳入了行政机关序列，其管理人员必然纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利、具备公务员身份；体制、机制、职权等方面也应参照同级的派出机关。当然，具体事项还有赖于针对开发区的专门立法来规制。
其次，加快国家级高新区的统一立法。虽然各高新区在管理模式等方面存在着较大差异，但是开发区管理机构的基本职权职责、行政主体资格等基础问题，是有着许多共性的。基于这一点，制定全国性的法律法规，对高新区的共性问题给予明确规定是可行的。同时，考虑到国内高新区数量多、情况各异，统一立法难以覆盖周全的现实状况，本文认为比较现实可行的立法途径是制定《国家级高新区管理条例》，对国家级高新区管委会的设立、职权、法律地位、管理体制进行规范，地方政府参照中央立法，制定规范省级以下高新区管委会的地方性法规，使中央与地方立法精神基本一致，达到便于管理的目的。
《国家级高新区管理条例》中除明确规定开发区的定义、性质、地位、主要任务、发展方向、申报及考核等方面内容外，还应对开发区管委会至少明确以下几个问题：一是规定国家级开发区的管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表政府对开发区实施统一管理。这是根据修改后的《地方组织法》中关于国家级开发区管委会的规定，进一步明确管委会的法律地位。
二是规定管委会机构设置的条件和程序。建议把机构设置权交给地方权力机关行使，相关的议案由人大常委会审议后批准。这样既便于使管委会的设置符合当地开发区的具体情况，又可以避免管委会随意增设机构和人员。管委会的机构设置还应坚持精简高效、分工协调、责权一致、稳定性与适应性相结合等原则，简化行政程序，提高管理效率12。笔者认为，管委会的内部机构还是应当强调侧重于经济管理方面的职能，对社会事务的管理部门不必面面俱到，以从制度上防止管委会机构膨胀、体制复归。
三是明确管委会的基本权力和职责。一般来说，行政权的内容可分为行政事权、财权和组织人事权三部分。建议《国家级开发区管理条例》对开发区管委会规定：在行政事权上，12潘波：《开发区管理委员会的法律地位》，载《行政法学研究》，2006 年第 1 期。
享有全面的经济管理权限和必要的社会行政管理权限；在财权上，规定管委会相对独立于地方政府的财权，规定开发区的税费收入形成开发区的财政，并且规定开发区的财政支出的种类、条件和幅度，管委会有权在法定范围内裁量决定，拥有对开发区的公共财产的管理权；对于组织人事权，管委会可依法任免和奖惩下设机构和所属单位的工作人员13。同时，管委会按照“事权统一、权责对等”的原则承担相应的责任。
四、结语
高新区的设立与发展是我国改革开发30年经济腾飞的缩影，是我国大力贯彻转变经济发展方式，抓住第三次科技革命契机，发展高新技术产业的根本要求，亦是建设中国特色社会主义，不断创新政治、经济管理体制，适应经济发展的成果。21世纪中国抓住历史使命，加大建设法治国家的进程，法治的核心在于行使权力抑或权利时合法性与合理性的统一。因此，建立健全关于高新区管委会的法律制度是法治的基本内容，同时准确定位高新区管委会法律地位，精简机构，减少审批程序，发挥高新区管委会在统筹、服务区域经济发展的作用，高效便民，做到合理性。
参考文献：
1、郭会文：《国家级开发区管理机构的行政主体资格》，载《法学》2004年第11期。
2、郭俊华、杨新年：《我国开发区体制改革的思路及对策》，载《科技进步与对策》 2002年第l期。
3、朱清海：《武汉东胡高新区创新研究》[ J]，载《理论月刊》2002 年第 9 期。
4、张玲玲：《开发区管委会法律地位研究》，全国优秀硕士生论文，2008年9月。
5、姜明安.《行政法与行政诉讼法》.北京大学、高等教育出版社.1999年版。
13参见石磊《开发区管委会法律地位的困境与对策研究》。中国政法大学硕士论文。
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