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第23卷第3期宿州学院学报Vol .23,No .3 2008年6月Journa l of Suzhou Un i ver sity J un .2008
浅析我国部门预算改革中存在的问题及对策
李红凤
(蚌埠市委党校马列教研室,蚌埠安徽 233040)
摘要:部门预算改革是整个财政支出管理体制改革的核心,它对我国的财政预算管理向科学化、法制化、规范化方向发展将产生重大影响。当前,部门预算在编制、审议、执行、考核等环节中仍存在一些问题,亟需采取相应的改革措施进一步完善它。继续深化部门预算改革,是今后一个时期预算单位改革和发展的重大课题。关键词:预算编制;定额标准;预算审议;公众参与式预算
中图分类号:F 127 文献标识码:A 文章编号:1673-2006(2008)03-0021-04
收稿日期22作者简介李红凤(),女,安徽灵璧人,讲师,研究方向中国财税理论。
部门预算改革,是继实行“分税制”财政体制之后,在财政支出管理体制方面进行的一项重大改革。近几年,部门预算改革虽取得了积极进展,收到了明显成效,但我们也清醒地看到,实际工作中,部门预算在编制、审议、执行、考核等环节中仍存在一些问题,需要改革和完善。
1 当前部门预算改革中存在的主要问题
(1)部门预算相关人员水平参差不齐,预算观念不强。做好部门预算工作的关键因素是人。部门预算编制人员素质的高低,对预算编制质量有着极其重要的影响。当前,有些部门财务人员甚至部门领导对部门预算的重要性认识不足,认为实行部门预算就是要满足单位需求,编制时存在重支出轻收入现象;还有的认为,部门预算是国家机关内部分钱的事,和自己无关;从而导致对预算编制中的各项工作准备不充分,不能适应早编预算和细化项目预算的要求。有些部门财务人员,素质较低,接受能力差,对预算编制的相关知识似是而非,习惯于按经验、老办法做事,以省力、省事为前提,突出表现为:对单位的各项收费、罚没收入、政府性基金和预算外资金收入计划测算不准确,与实际完成数出入较大;对于项目预算资金安排的主次、先后顺序搞不清楚,使部门预算留下硬缺口;习惯于过去编制预算的老办法,不能适应新要求;不能严格按照《政府集中采购目录》编制政府采购预算等。这些问题导致预算编制的及时性和准确性较差,预算约束力不强,专项资金追加较多。
(2)部门预算编制不够科学规范。2007年,预算编制采用新的政府收支分类体系,可以较明确反映
政府的收入和支出状况。但是,对部门预算编制的诸多问题没有触及。一是预算编制方法不尽科学。一方面,预算编制基本上采用“基数增长”法,确定预算额度。这种编制方法虽然较为简便,易于操作,但明显不太合理,考虑了太多的部门利益。另一方面,一直要求推行的零基预算开展不够,在预算编制中很少使用。二是预算编制时间与相关制度不衔接,削弱了预算的严肃性。部门预算编制一般要求提前几个月进行,但下一年度的工作任务、目标计划等,各部门都是在春节过后进行布置,收支计划和许多专项支出由于目标任务不具体,细化不了,预计不准。许多项目没有充分的时间准备,未经过专家评估、审定和招标投标就安排了预算,难以保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口,在执行中只得频繁追加,频繁调整,无法保证预算的严肃性。三是预算编制缺乏前瞻性。目前,预算编制只是在既定的收支之间安排资金,缺乏科学的分析预测,没有很好地将预算编制与经济预测结合起来,并以经济预测为基础,通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。
(3)科学的定额标准体系尚未建立。部门预算的重要基础是科学、合理的定额体系。一方面,财政部门掌握的基础性数据依赖于各职能部门,目前由于各部门的“家底”不清,部门占用资源、财务状况、人员数量与质量、财产等等都不明晰,这种严重的信息不对称,导致财政分配缺乏准确的基础数据支撑,使得现行的定额不根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的,而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上,根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额,将传统功能预算下的部门间苦乐不均的
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状况继续延续,承认了以前不公平的部门间支出水平,无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。另一方面,就是预算定额的调整问题,即如何调整和调整频率。是根据财力状况按“基数加增长”的方式调整,还是个别部门、个别项目微调,是定额相对稳定还是每年调整,这些问题不解决,都会对部门预算编制产生不利影响。
(4)部门预算审议监督体系不完善。要推动政府预算的公开化、透明化改革,必须要有有效的监督体系。目前,预算的审议监督体系不完善,主要表现在以下几方面:
一是人大监督流于形式。人大作为公共预算改革的重要参与者,承担着审议预算的职责。但是,这一职能的执行在现实运行中遭遇到一些因素制约,影响了人大监督功能的发挥。首先,是一些制度性障碍。一方面,《预算法》、《地方预算监督条例》等法律文件对于人大初审的法律效力、地位并没有明确、细致的规定,使得人大预算审批、修改的权力无法落到实处。另一方面,人大与党委的审议程序不合理。现行审议程序是党委审议之后,再由人大审议。虽然人大审议是预算编制程序中的最终环节,但在党委审议之后几乎没有修改预算的回旋余地。不过,这一点可以通过程序调整为先由人大常委会初审再由党委审议而改变。其次,部分人大代表受专业知识、审议时间的限制,预算信息不明确及人大会期安排的不合理等,在无形中也降低了人大审议的能力,使监督流于形式。
二是公众监督缺失。由于我国部门预算的透明度不高,政府或部门预算数据、决策过程对普通公众而言,几乎都属于机密。公众对预算的了解,恐怕只有通过报纸登载的财政预算报告,这与西方一些国家可以通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件形成了鲜明的对比。公众参与度低,使原本与公众和企业密切相关的公共预算,几乎与他们没有关系,更谈不上去发表看法、提出建议了。
三是部门预算执行出现法律空档。我国预算制度采用公历年制(每年1月1日至同年12月31日为一个预算年度),而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批,由于预算审批的滞后性,致使预算年度的起始日先于人代会审批日,这意味着部门预算未经人大法定程序审批就已经执行了,这不仅冲击了预算的正常进行,而且使部门预算的严肃性大打折扣。
(5)部门预算审查、考核环节薄弱。目前预算改革多集中于预算编制、审议的环节,对于预算具体各个环节运行情况的审查比较薄弱,也就是说,对于预算执行的绩效、完成情况缺乏有效的评估和监督。一是对部门预算编制质量没有建立考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开,但部门预算的编制质量如何,部门决算同年初部门预算的差异程度有多大,鲜有人对此进行详细考究,更谈不上责任追究了。二是在部门预算的执行过程中,预算刚性不强,约束力不够。目前预算制度仍不能有效地约束政策制定过程。比如,年初财政部门根据宏观及微观发展环境合理测定收入及财力,将支出预算数下达给各部门之后,政府仍有可能根据经济形势对收入任务进行调整,弱化了预算过程的约束力。同时在预算执行过程中,各级政府仍然有可能制定新的政策,并要求财政部门安排相应的资金。三是没有建立项目绩效的考核机制。部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制,在具体编制过程中,由于项目缺乏可比性,可行性论证也不够充分,难以做到分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋,但各级财政部门对此普遍缺乏经验,而事实上也存在较大难度。
2 深化部门预算改革的具体措施
(1)强化相关人员素质培训,增强预算观念。首先,加强对《预算法》的学习和宣传,提高部门预算相关人员执法的自觉性,充分认识部门预算编制的重要性,充分认识到部门预算改革涉及到各部门既得利益格局的调整与财务管理权限的再分配,而不是走形式、单纯分收入。其次,加强部门预算编制人员的培训,将部门预算的编制理念、编制技术深入传授,使之融会贯通,成为预算的科学编制者、忠实执行者、理性分析者、信息反馈者。部门的财会人员要把工作重心转移到部门预算的编制以及执行上来。要注意资产管理工作,掌握第一手资料,为部门预算编制提供基础依据。要对本部门单位工作情况和经费使用情况进行分析对比,在此基础上预测下年度部门预算收支。再次,要建立违反既定预算惩戒机制,促使预算执行者自觉执行。
(2)规范、细化预算编制,提高部门预算的科学性。一是理顺财政与其它政府部门间的关系,以畅通财政部门获得基础性数据的渠道。准确的基础性数据是细化预算编制的基础条件。二是逐步建立完整统一的预算。要编制综合预算,力求在一本预算中全面反映政府部门的全部收支,使预算在管理上形成一个统一的有机整体。同时,借鉴国外经验,建立统一的预算账户制度,使每个预算单位都建立详细的预算账户,使审议者一目了然。三是积极实行综合零
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基预算。在编制年度预算时,不考虑上年支出基数,一切从零开始即对原有的各项开支都要重新进行审核和论证,而不仅仅是修改上年部分。在审核和论证过程中,对上年的不合理安排做出修正,将资金重新分配给重要计划和项目,年度预算编制到具体项目。四是实行因素法,建立科学定额标准。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算,对超过一定规模的项目,必须经过专家评估、论证,从而编制完整、详细预算。对各项支出定额进行认真核定,不留缺口。预算确定后,必须严格按照预算执行,一般情况下,财政部门不接受预算追加报告,特殊情况确需追加的,先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核,再送政府预算编制论证委员会研究决定。五是要规范预算编制程序,明确界定预算编制过程中各方的职责。六是推进中长期预算编制,提高预算的可预见性。
(3)加强预算执行审查工作,建立科学规范的绩效考评体系。一是建立部门预算特别是项目支出的绩效考核机制,稳步推进绩效管理工作。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出,“建立财政预算绩效评价体系”的要求。绩效管理是当前预算管理过程中存在的重点问题之一,需要运用科学、规范的绩效评价方法,以成本效益分析为核心,对各类支出的成本与效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。绩效考核的基本原则是,对公共工程投资效益的评价,侧重对其经济效益和产出的考核,对经费性支出的考核,侧重社会效益和管理效率的综合考核,对专项支出,经济效益和社会效益结合起来考核。建立对预算绩效评估制度,关键是设置一套科学的评估指标,对预算执行情况进行评估。由于一些条件制约,目前的工作重点是,首先从源头上控制进一步加强投入管理,提高预算编制的科学化和规范化程度,强化预算约束;同时,选择部分单项金额较大,或者社会经济影响较广的发展性项目支出为突破口,利用评估指标,开展绩效评价试点工作。被考核部门必须按规定向上级考核单位提交项目绩效报告。通过对项目执行进行跟踪,反馈和评价,探索科学、合理的预算绩效考评体系,为全面推进绩效预算改革夯实基础。二是加强预算执行审计,提高预算执行的严肃性。对预算编制质量有问题、决算同年初部门预算的差异程度较大的部门实行问责制,追究其责任。同时,提高审计机关对预算监督的有效性。
()强化预算监督,建立公开透明的预算体系。一是加强人大预算审议能力建设。首先,加大预算向人大和社会公众的信息披露力度。应该把预算公布在官方媒体和网上,让老百姓能够方便查到预算,使预算信息公开化、透明化。它是建立公开透明的预算、加强监督的基础,也是增强人大预算审议能力建设的第一步。其次,全面推广各级人民代表大会政府预算解读的知识普及。再次,完善《预算法》、《地方预算监督条例》等法律文件,对于人大初审、修改预算的法律效力、地位给以明确、细致的规定,使得人大预算审批、修改的权力切实落到实处。第四,规范审议程序,在中央及部分地方人大设立专司预算审查的专门委员会,将具有相关素质的专业人员吸收进入预算委员会。预算专业委员会应首先对预算进行初审,就部门预算案的各个方面进行咨询、听证。与此同时,预算委员会还要广泛听取按政府对口部门设立的其他专业委员会对相关部门预算安排的意见,最终形成初审意见。人大常委会对部门预算和预算委员会的初审意见进行二审,通过后递交到全体代表大会进入三审程序。对于部门预算编制与执行间的法律空档,可以考虑在二审阶段,由人大常委会通过一个临时预算,从预算年度开始到召开全体代表大会之前,按照临时预算执行。第五,预算执行过程中的调整变更要报人大常委会批准,预算执行情况报人大批准,使这些监督从形式变成有效的制度。
二是积极推行公众参与式预算。所谓参与式预算,就是政府拿出一部分涉及人民群众切身利益的公共项目建设资金,让受益地区的社会公众参与项目决策过程。参与式预算是一种创新的政策制定方式,能够拓宽社会公众对公共支出提出建议的途径和渠道,使民众能够参与分配资源,决定社会政策优先次序等政策制定过程,并对这个过程进行监督。一些地方政府尝试推动公众参与,取得较好效果。2006年3月,浙江省温岭市新河镇和江苏省无锡市北塘区北大街街道和滨湖区河埒街道,积极推行参与式预算。政府把几个拟实施的公共服务建设项目的方案和预算草案向公众公布,由群众代表投票决定哪些项目应该优先实施。我国目前就是要尝试建立一套以人大批准审查预算为基础的、程序化的、有公众参与的民主审查预算制度。即在预算提交人民代表大会审查批准程序中,要有人大有关专门委员会提前介入政府预算编制的安排;要有公众参与预算决定的程序安排;重要的预算项目决定应举行听证会。代表审议预算时,一定代表联名可以提出预算修正案。从而适应公共财政需要,推进我国财政管理和财政发展的民主化和法化进程。同时,要提高审计机关对预算监督的有效性。
(5)完善各项配套措施,推进部门预算改革。财政支出管理体制改革包括三个主要组成部分改革
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预算编制方法、建立国库集中收付制度、推行政府采购制度。实行部门预算解决的是预算的统一性、完整性和严肃性问题,国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性问题,政府采购解决的是资金使用的公开性和透明性问题,这三个部分相辅相成,只有配套联动,共同推进,才能取得预期的改革效果。随着政府新的收支分类体系建立,2007年正式启用新科目编制政府预算,国库集中支付制度改革也将进一步深化,中央和省两级将国库集中支付制度改革范围扩大到所有基层预算单位,逐步将其全部财政性资金纳入改革范围;地市级也都将实施这一改革,同时积极向县一级推进。大力推进财税库横向联网和非税收入收缴管理制度改革,建立健全收入收缴监管机制。同时,规范政府采购管理,运用
政府采购政策功能,加强政府采购政策的国际协调与合作,扩大政府采购规模,等等。所有这些将会在很大程度上推进部门预算改革。
参考文献:
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In the br i ef ana lysis our coun tr y depa r t m en ta l budget r eform exists quest ion I
an d coun term ea sur e
L I Hong 2feng
(The P arty U nive rsity of B engbu C ity Com m it tee of CPC ,B engbu A nhui 233040)
Abstra ct:T he refo r m of depa rtm enta l budget s overall financ ial exp enditure m anagem ent is the co re of structural reform ,w hich our coun try ’s fisca l budget m anage m ent to the scient ific,legal and standa rd de 2ve lopm ent w ill have a sign ificant i m pact .A t p resen t ,the depa rtm en t budge t in the p repa ra tion ,exam ina 2t i on ,enforcem ent ,a ssess m ent of such links still exist som e p roble m s ,the urgent need for c o rresponding refo r m m easures to further i m p rove it.Cont inue to deepen refo r m of depa rtm enta l the budget is in a per i od of t i m e t he refo r m and developm ent of i m port an t issues .
Key words :B udget ing ;N or m s ;B udge t deliberat i on s ;P ubl ic pa rt ici p at i on in the budge t (上接第3页)本”作为重要方针原则写在社会主义“和谐社会”的旗帜上,进一步丰富了代表人民群众利益、全心全意为人民服务的内涵,深化了对中国特色社会主义价值追求的认识。
实践构建社会主义和谐社会的主题,就其实质而言,就是要求我们在中国特色社会主义的道路上,
以高度的理性自觉,不断推进十几亿中国人的国民素质的改造,不断推进中国社会治理方式的改造,不断推进人与自然关系的改造。这将是当代中国在21世纪所要经历的极伟大极深刻的改造和提高。
(上接第43页)
P ra g m a tic Study of En glish Reque st Stra tegies Em p loyed
by Ch i n ese L ea rn er s of En glish
J I A J ing
(Foreign L anguages School,A nhui U n iver sity of F inance and Econom ics,B engbu 233030,C hina )
Abstra ct :T he w riter ca rries out a quant itat ive study to find out Ch ine se Co llege st uden ts ’p ragm a t ic ability in adop ting p r oper English reque st st rategie s .It reveals t ha t the subjec ts are no t com petent enough to offer ab solute ly appropr iate English reque st s in som e situa t i on s .The analy sis of the dat a offer s som e hint s that the English request st ra teg ies e m p loyed by the col lege student s are grea tly under the influences of their q K y ;R q ;q Ch inese re uestive strategies and their linguistic competence .
e words :P ragm a t ic c om pe tence e ues t English re ues t st rategie s 4
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