行政法强制执行之困境与职务协助
摘要: 我国台湾地区行政机关因人力、财力及物力不足，以及人员训练不足、缺乏法律丏业素养，经常仰赖警察机关之协助。早期台湾地区在行政法上实施所谓的脱警察化，未料近年来却有逐渐回复先前之警察国家化情形。行政机关缺乏强制力也属于立法之问题，法规经常缺乏赋予行政机关强制力，由于强制力执行时经常会遭受阻碍，行政机关也习以为常地要求警察机关协助，久而久之形成常态，而不符合职务协助之要求。
一、前言
30 多年來，我国台湾地区积极实施所谓的脱警察化，然实施多年仍未见成效。一般行政机关在强制力执行方面，依然仰赖警察机关的协助。虽然警察机关持续推展精简警察业务，然其协办业务却不减反增。究其缘由，实因行政机关普遍缺乏强制力之故，而必须依赖警察之协助。然“行政程序法”第 19 条、“行政执行法”第6 条以及“警察职权行使法”第 28 条之规定，即成为一般行政机关有请求警察机关协助的正当依据。
台湾行政机关缺乏强制力是一种普遍现象，解决主管机关强制力缺乏，早期是警察机关以派驻警力进驻各机关，如“保二总队”(“经济部”)、“保三总队”(“财政部”)等，而最近所实施则以所谓联合稽查方式，如所谓特定行业之查缉，由各县市所组成之联合稽查小组等，以解决强制力不足之情形。
近年来，各行政机关为加强其强制力之执行，纷纷成立所谓的保育警、智慧财产警察队，无非系加强其执行力之临时编组。且近两年接连引发的食安风暴，已暴露出行政机关强制力执行之缺失，而涉及的层面，除了行政机关的人力、装备及经费外，其目的事业主管机关之相关法律规定，亦应配合修正，但这仅止于治标，不能治本。因为订定再好的法律，还是需要有人去执行，而有人亦未必能切实执行。因此，不管“中央机关”或地方政府是否如同现在那样依赖警察，或是否须成立一专责负责强制执行机关，负责行政执行法上“行为或不行为义务”之执行，而不再过度依赖警察机关职务协助，以贯彻行政机关强制力之执行，容有探究。
以往，为避免警察国家之讥，台湾一直尝试着脱警察化，但经近 20 年来努力却未见其效，本文试图分析防止危害与强制力执行、警察扮演之角色与职务协助之关系，进而分析行政机关强制力不足之情形，最后再提出解决之方案。
二、行政危害防止任务之分配
从三权分立的角度言，危害防止的任务大多集中在行政权，为免行政权独大，再加上受到德国、日本思潮的影响，对于警察的概念及行政任务之分配，亦有所改变。因此，自解严以来，除逐步实现脱警察化外，更依宪法规定制定地方制度法，实现国民主权的理念。而“中央”及地方警察机关，亦受到“宪法”及地方制度法的规定，影响管辖权限之分配。兹分述如次：
（一）警察之概念
二战后，德国将警察权限限缩在公共秩序与公共安全防止危害上，所有可以设官分职之行政任务，如建筑警察、卫生警察、营业警察、医疗警察等，这些业务得由其他适当机关执行之，而此种执行机关与人员不得再使用“警察”名称，此即所谓“脱警察化”。
上世纪 40 年代末，台湾百废待兴之时，吾宁将警察当成掌控与治理国家的利器，才有“警察法”第 2 条无所不包的警察任务规定。警察所管的事务，包含卫生、建设、税捐、民政、社政、农林、建筑、工商、消防、户政„„等，其所管业务不逊于二战前的日、德警察， [1] 可从早期的“违警罚法”看出端倪。
由于警察规制受到德国脱警察化之影响极深，因此，自 1986 年解严后，将非属警察机关管辖之业务逐渐移出，如：
1.1992 年，户警分立。
2.1995 年，警消分立。
3.1996 年底，广告物管理移由省（市）政府及县（市）政府工商单位办理。
4.2000 年，“保安警察第七总队”（“水上警察局”），并入“海岸巡防署”。
5.2007 年，境管（含外籍人士、大陆、港澳地区人民居停留管理），改隶“移民署”。
除此之外，原先隶属“经济部”、“财政部”、“交通部”等单位派驻之警力也逐渐缩减中，由各单位自行聘雇保全人员为之。但最近几年，却有保育警察以及各专业警察临时编组进驻各单位之情形，尤其最见食安问题，“行政院”再度提到设立“保七总队”，负责支持各行政机关执行不足之情形。似有倒回头走回复警察国之情形。
（二）行政上危害防止任务之权限分配
“司法院”释字第 588 号解释文：„„警察机关，并非仅指组织法上之形式“警察”之意，凡法律规定，以维持社会秩序或增进公共利益为目的，赋予其机关或人员得使用干预、取缔之手段者均属之，„„。而参考该号解释理由书亦提到，警
察„„，有广、狭即实质、形式两义之分。凡具有上述警察意义之作用者，均属广义、实质的警察；而着眼于“警察组织法“上之机关与人员者，则属狭义、形式的警察。
1.一般行政机关（广义的警察）。就三权分立之角度言，危害防止任务大都集中在行政权，但国家不能令其危害防止事务，集中在一有权力之机关，因此在行政权中有再分配之必要。
[2] 而举凡行政机关中以维持社会公共安宁秩序或公共利益为目的，且使用干预、取缔之手段者，皆属学理上广义的警察。例如，治安行政之情报、海巡、移民机关，法务行政之调查局人员、“检察事务官”、“行政执行官”等，以及普通行政之建管、环保、卫生、消防、户政„„等秩序机关及人员，均属广义之警察。
[3]
2.警察机关（狭义的警察）。即以警察组织形式，赋予警察定义，而不再以警察之任务或作用为界定警察之标准。“警察法施行细则”第 10 条第 1 项即规定：“本法第九条所称依法行使职权之警察，为警察机关与警察人员之总称。”“警察职权行使法”第 2 条第 1 项亦采之。基此，组织意义上之警察，包括警察机关与警察人员。
三、行政机关强制力执行之现况
行政机关强制力执行之现况，可从有关强制力执行之法规、经常须执行强制力之行政机关以及法规范的情形，加以说明。
（一）有关强制力执行之相关法律规定
1.“行政罚法”。“行政罚法”涉及强制力之执行通常是指该法第 34 条：“行政机关对现行违反行政法上义务之行为人，得为下列之处置：一、实时制止其行为。
二、制作书面纪录。三、为保全证据之措施。遇有抗拒保全证据之行为且情况急迫者，得使用强制力排除其抗拒。四、确认其身分。其拒绝或规避身分之查证，经劝导无效，致确实无法辨认其身分且情况急迫者，得令其随同到指定处所查证身分；其不随同到指定处所接受身分查证者，得会同警察人员强制为之。
前项强制，不得逾越保全证据或确认身分目的之必要程度。”该条文虽规定在“行政罚法”中，但却属实时强制措施，经常是警察机关必须执行的规定，尤其是发生在夜间之案件，夜间查获相关违反事证，如警察查获夜店违法经营，或业者(旅馆业者)违法开挖温泉违反温泉法等情形。
2.“行政执行法”。“行政执行法”有行为不行为义务之执行以及实时强制，都涉及强制力之执行。
第 27 条：“依法令或本于法令之行政处分，负有行为或不行为义务，经于处分书或另以书面限定相当期间履行，逾期仍不履行者，由执行机关依间接强制或直接强制方法执行之。
前项文书，应载明不依限履行时将予强制执行之意旨。”第 28 条：“前条所称之间接强制方法如下：
一、代履行。
二、怠金。前条所称之直接强制方法如下：
一、扣留、收取交付、解除占有、处置、使用或限制使用动产、不动产。
二、进入、封闭、拆除住宅、建筑物或其他处所。
三、收缴、注销证照。
四、断绝营业所必须之自来水、电力或其他能源。
五、其他以实力直接实现与履行义务同一内容状态之方法。”
除上述间接与直接强制外，对于住所或家宅之进入，“行政执行法”有实时强制之规定，“行政执行法”第 40 条：“对于住宅、建筑物或其他处所之进入，以人民之生命、身体、财产有迫切之危害，非进入不能救护者为限。”
3.相关法规之规定。
（1）地方机关强制力根据“行政执行法”而制定。有关利用“行政执行法”强制规定，如特定行业之取缔与执行，地方县市政府订定地方自治条例，包括“行政执行法”所称的执行手段，如：台中市休闲娱乐服务业管理自治条例第 13 条之 1规定：“休闲娱乐服务业之代表人或负责人于其营业场所涉犯提供场所之赌博、妨害风化、毒品危害防制条例之罪或其他同类犯罪行为经起诉者，主管机关应命其停止营业，其期间为六个月以上二年以下。停止营业期间不受理第四条第一项后段之申请变更许可。前项受处分人于停止营业处分合法送达后，拒不履行者，主管机关得依行政执行法断绝营业场所之自来水、电力或其他能源。经命停止营业或断绝营业场所之自来水、电力或其他能源者，不得未经许可擅自接水接电或其他能源。”
桃园县特定行业设置管理自治条例第 13-1 条：“违反第八条第十款至第十五款规定者，除依刑事法律处罚外，本府应命其停止营业一年六个月。受处分人于收受本府之停止营业处分书后，应即停止营业，拒不履行停止营业义务者，本府得迳予执行断水断电。经本府命令停止营业或执行断水断电之营业场所，不得为商业登记或未经许可擅自接水、接电。”
（2）主管机关进入房屋调查。针对强制执行涉及房屋之进入，但若目的事业主管机关仅是为实施调查，则不能依据“行政执行法”实时强制第 40 条之条文，因为该条只针对“以人民之生命、身体、财产有迫切之危害，非进入不能救护者为限”，若非基于上述原因则不得进入。因此有关调查权之行使，必须各该法律有特别规定者，始得进入检查，如：“食品安全卫生管理法”第 41 条：
“直辖市、县（市）主管机关为确保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包装及食品用洗洁剂符合本法规定，得执行下列措施，业者不得规避、妨碍或拒绝：
一、进入制造、加工、调配、包装、运送、贮存、贩卖场所执行现场查核及抽样检验。
二、为前款查核或抽样检验时，得要求前款场所之食品业者提供原料或产品之来源及数量、作业、品保、贩卖对象、金额、其他左证数据、证明或纪录，并得查阅、扣留或复制之„„。”
否则，强行进入恐有违法进入之虞。
（二）行政机关缺乏强制权原因探讨
1.行政机关缺乏执行力之训练。行政机关通常会主张人力、财力及物力不足，且因训练不足，无法切实执行强制力。时间上也无法如警察机关 24 小时均能适时处理事故。由于警察之勤务在时间上从未间断，晚上若发生行政罚或行政执行事件时，“警察职权行使法”也有相关规定，如：
“警察临检以及警察职权行使法”第 28 条规定：“警察为制止或排除现行危害公共安全、公共秩序或个人生命、身体、自由、名誉或财产之行为或事实状况，得行使本法规定之职权或采取其他必要之措施。警察依前项规定，行使职权或采取措施，以其他机关就该危害无法或不能实时制止或排除者为限。”
本条之规定系补充其他机关不足之处。因此，目前实务上警察经常协助他机关执行必要之行政罚与行政执行之业务。
2.各县市政府用“联合稽查”加强强制力执行。
（1）目前各政府机关，以下列联合稽查方式为之：
首先，环境保护方面：交通部公路总局台北市区监理所，会同台北市政府警察局、台北市政府环保局组成机动联合稽查小组，于改装车出没地点不定期、不定点拦检取缔。
[4]
其次，卫生方面：高雄市成立“食品安全联合稽查及取缔小组”，由卫生局、经发局、教育局、农业局、海洋局、环保局、财政局及消保官等跨局处联合稽查，如查有可疑情资并将通报予地检署、调查局及警察局介入调查，强化食品安全稽查取缔。
[5]
再次，建筑方面：台北市政府为全面清查全市的舞厅、舞场、酒家、酒吧、饮酒店及视听歌唱等公共场所，联合稽查业者是否切实依照台北市特定场所容留人数管制规则，管制容留人数。稽查小组主要由都发局、建管处、商管处、警察局、消防局及研究发展考核委员会派员组成。
[6]
最后，河川方面：新北市政府环境保护局接获民众通报，由新北地检署指挥“内政部”环保警察及新北市新庄分局并会同本局，发动联合搜索及稽查行动。
[7]
各县市在执行一定任务如牵涉多机关各有管辖业务时，多以实施联合稽查方式，以补强制力不足之处。
（2）要求警察机关之支持不断发生。虽然诸多业务法令，规定主管机关之管辖，排除警察之介入而脱警察化，惟近十年来实务上各业务主管机关推动业务，遇有干涉、取缔等事项，经常以强制力不足为由，仍将警察列为协助单位，不断请求警察机关协助，警察机关处理他机关之业务成为常态，延误了本身业务之执行。
3.警察机关职务协助角色法制化。目前虽然诸多业务法令脱警察化，赋予各主管机关各种管制执行权限，排除警察机关之管辖。但是近十年来各业务主管机关推动业务，遇有干涉、取缔等事项，大都沿循旧例将警察列为协助单位，并在其主管法律里规定行政刑罚条款，或明订得会同警察机关执行之方式，使警察机关又成为各行政机关之第一线执行人力，不仅造成权责不明、反客为主的现象，亦使警察无法专注于治安及交通维护工作。各行政机关主管法规，规定警察协助事项者，有逐年增加之趋势，2004 年计约 66 种，2009 年增加至 121 种，2011 年增加至 147 种，2012 年增至 176 种，2013 年已增至 182 种。其中，“内政部”主管法规 15 种、“交通部”主管法规 28 种、“经济部”主管法规 22 种，“卫生福利部”主管法规 29种、“法务部”及“财政部”主管法规各 12 种、“农业委员会”主管法规 11 种、“司法院”主管法规 6 种、“行政院环境保护署”主管法规 7 种、“国防部”主管法规 6 种，可见警察显然已沦为各部会协助的主要机关，可谓警察国家化的变相复萌。
[8]
（三）经常执行强制力之行政机关变相设置执行机关
环境保护机关、卫生机关、建筑机关、森林、河川之机关等属常需藉强制力执行之行政机关。虽法规授予这些机关强制力，但其却因装备与训练不足，无法达成法规授予强制力执行之任务，乃纷纷要求设立专业警察，来补足执行不足之缺憾，此种常设机构并不符合所谓之暂时性职务协助，而是属于所谓长期的支持，长期派驻这些机关执行其所托之业务。这些派驻人员仍属警察，而非目的事业主管机关之人员。上述情形，充分表示行政机关在强制执行方面，纵然属经常执行强制执行之机关，仍因不主动加强本身强制力之执行，而向外请求机关外之警察，来补充其执行力不足之情形。
四、行政机关强制力执行之实务困境
目前行政机关强制力执行之困境，大致上可归纳为：
（一）法令不完备
1.食安问题。从 2008 年三聚氰胺毒奶粉事件、2011 年塑化剂事件、2013 年连续爆发的“毒淀粉”事件、“黑心酱油”、“过期原料”、“食品添加工业级原料”，
到 10 月还继续爆发“食用油”标示纯度诈欺、违法添加“铜叶绿素”等食品安全问题，2014 年更爆发回收提炼劣质油品充当食用油（俗称馊水油）事件，显示台湾食安问题之严重性。
（1）重罚不足于解决问题。自 2010 年以来，连续 4 年，年年修法，除于 2011年 6 月间因应塑化剂事件，公布修法加重违规行为之罚锾、刑度及罚金外；于 2013年 6 月，针对食品安全风险管理、食品业者卫生管理、食品卫生管理、食品标示及广告管理、食品输入管理、食品检验、食品查核及管制、罚则等大幅修正；2014 年2 月 5 日修正公布名称为“食品安全卫生管理法”及修正部分条文，已全面加重罚则。2014 年 12 月 10 日再度修正。近几年的修法重点，无不在于加重处罚，去年与今年的修法更是大幅提高罚锾、刑度及罚金，但令人不禁要问的是，面对层出不穷的食安风暴，卫生主管机关只剩下严刑峻罚的吓阻手段，恐仍无法解决层出不穷之问题。
（2）事先预防以及检查机制。“食品安全卫生管理法”第 4 条第 1 项规定：“主管机关实行之食品安全管理措施应以风险评估为基础，符合满足国民享有之健康、安全食品以及知的权利、科学证据原则、事先预防原则、信息透明原则，建构风险评估体系。”第 5 条第 1 项规定：“各级主管机关依科学实证，建立食品卫生安全监测体系，于监测发现有危害食品卫生安全之虞之事件发生时，应发布预警或实行必要管制措施。”
政府如何运用事先预防原则进行管制？如何实践信息透明原则？建立什么样的风险评估体系？如何进行“监测”？以及如何在有风险发生之虞时（不是危害发生之后），实行哪些必要的管制措施？才应是食安问题所在。
目前的管制体系并未建立在预防及风险之基础，以及加强各级卫生主管机关对于本法之落实。食安一大问题是政府各部门之间的配合以及信息之互通，在此，有必要设立委员会，来负责机关间联系与信息互通平台。
食品流向管制也是目前食安的重大问题，应建立食品流向管制之可追溯原则，其主要在于要求业者详细记录从原物料供应开始之各个生产环节，以确保得以清楚回溯问题产生之症结并做出风险控制。换言之，厂商必须就原料之来源、选取、运送到制作等各个环节，就其生产过程、产品质量及卫生状态等，皆负有注意之义务，并需取得产销履历证明并以条形码标示纪录。
欧盟一般食品法第 18 条规定，所有生产、加工及通路阶段之食品及饲料之可追溯性应予以确保（第 1 项）。业者应有能力确认其食品原料业者，并得确认食品之下游业者，并应建立依主管机关之要求，通报上开信息之系统或程序（第 2 项、第3 项）。在欧盟上市之食品，应将纪录或相关信息加以标示或告知，以利食品之可追溯性（第 4 项）。台湾并无相关规定。
（3）授予业者自行检验显示执行力不足。“食品安全卫生管理法”缺乏食品安全检查机制，是最大问题，该法第 7 条：“食品业者应实施自主管理，确保食品卫生安全。食品业者应将其产品原材料、半成品或成品，自行或送交其他检验机关（构）、法人或团体检验。”政府机关因人手不足，只要求业者自行检验，无法彻底把关，
是问题所在。食品安全涉及全民健康，是良心事业，政府机关当然要设检查机制来预防黑心业者，但台湾不但食安法规定不足，政府机关且明显失职，面对食安问题一再发生，却毫无对策。
（4）食安法处罚构成要件不足。“食品全卫生管理法”第 15 条第 7 款：“掺伪或假冒”以及第 10 款“添加未经中央主管机关许可之添加物”或禁止规定，同时是第 44 条行政罚与第 49 条刑事罚处罚之依据，此其一也，此种将上述构成要件不分行政罚或刑事罚皆可以处罚之立法技术，是否立法过于草率？另一是，其概念是否足以涵盖目前问题油品所产生的所有类型或样态？“掺伪或假冒”在法律上应有特定定义内涵，针对并非属于“掺伪或假冒”但仍有争议的油品或食品，真能以此为裁罚厂商的依据吗？
而“食药署”固然订有“食用油脂卫生标准”之类的标准，但这类卫生标准所规定的事项，并非欧美食安法制下，强制规定每一种食品（油品）以特定名称在市场上销售时，应具备哪些内容的“食品身份标准”（standards of identity for food）。我国法制欠缺此种美国食药署和农业部早已制定执行多年之配套性管制法规的结果，在面对现代复杂食品生产体系所衍生的争议时，难以为特定食品找到明确的定义，去认定某一争议食品是否该落入“掺伪或假冒”的范畴，导致管制依据薄弱的结果。
（5）“食安办公室”之成立只解决各机关联系不足之情事。“行政院食品安全办公室”于 103 年 10 月 22 日正式成立。“食品安全办公室”设立之法源依据为“行政院组织法”第 14 条规定，是常设性任务编组，负责督导协调、统筹推动跨部会食品管理工作，其下设置管理协调组、应变沟通组、稽查取缔组、信息服务组等业务单位，由“行政院政务委员”督导，目前则暂时由接任“卫生福利部部长”蒋丙煌督导，并置主任及副主任综理相关业务。“食品安全办公室”将置 20 名专职人员，其成员包括行政院编制内人员、各食品安全业务有关机关（含“内政部”、“财政部”、“经济部”、“卫生福利部”、“法务部”、“农委会”等）及财团法人借调人员、具专业之约聘人员等。
[9] 本文认为，“行政院食品安全办公室”成立属于任务编组，好比一辆拼凑车，用意良好，但恐效率不佳。
（6）以警察单位作为食安查缉支持违反管辖权之规定。食安问题连环爆，警察临危受命，全面清查国内所有食品相关地下工厂；“警政署长”王卓钧日前于“刑事局”召开“净安项目”任务协调会议，他要求各县市警察局长亲自督办，务必达成使命，展现警察协助捍卫食品安全的决心。而“刑事局”认为，警察虽非食品安全业管单位，但黑心食品严重伤害国人身体健康，威胁已达国安层级，站在维护国人安全的立场，警察责无旁贷。
根据“警政署”的规划，全国警察将全力配合相关主管机关主动查缉非法食品；各县市部分，由各警察局刑警大队为专责联络窗口，负责规划、调度警力，查缉、清查各地的不法地下工厂。“中央”除了原规划的“保七总队专责队”外，“刑事局”“侦六大队”、“侦七大队”、“侦八大队”也投入支持，在北、中、南待命，随时配合“卫生福利部”等权责机关进行稽查。
“警政署长”要求各警察局长亲自督办“净安项目”，除利用县市政府会报时加强各单位横向查缉机制外，更应建立 24 小时紧急联系窗口。由于警察食安执法可能有适法疑义，王卓钧也要各警局于县市政会议时邀请“检察官”列席指导，随时解释弥补可能的法令灰色地带，让不法业者没有生存空间。
[10]
最近一次修法(2014 年 12 月 10 日)协商结论通过之附带决议：为期有效打击不法黑心食品，提升查缉效率，杜绝黑心食品于源头，并快速将违法人员绳之以法，“立法院”并作成附带决议，要求“卫生福利部”及“内政部警政署”应办理下列事项：
1)近程以加强警政、卫生单位业务联系作为主轴，远程仍以建置专业食品警察为目标。
2)应由“卫生福利部”行文给“内政部警政署”，加强督导各县市警察局戮力配合各县市政府卫生局及卫生所人员共同执行取缔食品安全及卫生等相关不法情事，并受“卫生福利部”及直辖市、县市政府卫生局就主管业务之协调。
3)为加强警政与卫生单位业务上之联系，各级卫生主管机关与警政主管机关，应共同建置具 24 小时通报之联系窗口与人员名单。
4)“卫生福利部”应配合“内政部警政署”定期办理基层警政卫生法规专业训练研习营。
5)“内政部警政署”应将各县市警察局配合食品安全卫生单位稽查业务实施情形，列入该局考评事项。另应修正“刑事警察局”及“保七总队”之相关组织法规（办事细则）职掌项目，增订协助稽查食品、药物等安全事项。
惟本文认为，警察并无食安稽查之管辖权，警察之取缔只是帮助有管辖权之机关。由上述附带决议可知，在食安强制取缔，警察仍扮演重要之执行机关。本文认为，此种现象恐属错误方向，不应只要求基层警政卫生法规专业训练，其也应责成“警政署训练卫生福利部”执行强制力必要课程才对。
2.特定行业之管理。
（1）处罚法令不足。经营色情或赌博，是否可依“商业登记法”或“都市计划法处罚”，一直有争议，而目前是采取否定见解，妨碍风化、色情性交易行为，不属认可之合法行业，非属商业法令管控范畴，不得依“商业登记法”处罚。
台北高等行政法院之见解也认为：“都市计划法”对于建筑物或土地实施分区使用管制之目的，系针对现行法令允许或未禁止之行业或其他使用状态，分区加以限制，亦即该行业或其他使用状态本为法令所容许，只是必须依照都市计划所限定之区域加以设置。
因此“都市计划法”台北市施行细则及台北市土地使用分区管制规则就土地及建筑物使用组别之使用项目，无论如何细分组别及项目，均不可能包含不合法之商
业行为，否则岂非使“都市计划法”无限上纲，得对于所有在都市计划区内违法之交易或商业行为另行以违反分区使用管制为由一网打尽加予处罚？此显然违背“都市计划法”之立法本旨。是以依“都市计划法”第 79 条
订定有关都市计划范围内土地或建筑物使用分区行业之限制，除应参照同法第35 条之规定，必须在商业区使用土地或建筑物有碍商业之便利、发展或妨害公共安全、卫生，始与立法意旨相符(台北高等行政法院 96 年度简字第 586 号判决，96 年度简更一字第 8 号判决参照)。
（2）联合稽查是补充原执行机关执行力不足之处。取缔是采联合稽查方式，补充原执行不足之处。目前各地方政府都采取此种方式，结合商业主管机关、消防局、工务局、城乡发展局、警察局以及其他目的事业主管机关等一齐前往稽查。
（3）县市订定自治条例结合“行政执行法”之相关规定。对于被停止营业或勒令歇业场所，未遵规定时，以县市订定自治条例结合“行政执行法”之间接强制采取怠金，如仍不遵从，则采取断水断电措施。
（二）行政机关人力、装备及经费不足
警察机关之组织模式呈现金字塔型，意味着其基层执行人员众多，性质趋近于劳力密集产业，而且广泛散至各个地区。反观一般行政机关的员额比例相较于警察机关少，因此在人力、财力及物力不足之情况下，请求警察机关予以协助便成为必然手段。
[11]
（三）行政机关强制力行使的训练不足
由于一般行政机关人员，无如警察有受过专业体技训练，以致在执行具有高度对抗特性之职务时，例如违规摊贩之取缔、违章建筑之拆除等，便需要请求警察到场协助，维护行政人员之安全。
[12]
（四）行政机关执法人员素质的因素
一般行政机关对于相关法规强制力的执行，虽然有些没有“作用法”的规定，但是某些业务
主管机关即使有作用法的规定，也不愿自力执行强制力或怠于执行，而是透过成立特殊警察队或请警察职务协助以执行强制力。地方行政机关人员普遍不谙法令，不知如何适用“行政执行法”作为强制执行依据，其实，这些都是行政机关观念和心态的问题。
[13] 故行政机关依“行政执行法”规定，执行间接强制及直接强制的效果相当有限。
（五）行政机关无法善加运用强制力
长期以来，行政机关需以强制力执行时，大都以无司法警察权为由而不愿介入，以致执行力不彰。而关于行政上的强制力，有“强制执行”与“强制措施”，然此两者系不同的概念。所谓“强制措施”，例如“行政罚法”第 34 条第 1 项规定：行
政机关对现行违反行政法上义务之行为人，得为下列之处置：（1）实时制止其行为。（2）制作书面纪录。（3）为保全证据之措施。遇有抗拒保全证据之行为且情况急迫者，得使用强制力排除其抗拒。（4）确认其身分。其抗拒或规避身分之查证，经劝导无效，致确实无法辨认其身份且情况急迫者，得令其随同到指定处所查证身份；其不随同到指定处所接受身份查证者，得会同警察人员强制为之。该条强制措施一般认为属于行政法上实时强制性质。而所谓“强制执行”，则必须以下命处分或禁止行为处分之行政处分，始得为之。因此，所谓的“强制措施”与“强制执行”，一般行政机关在执行强制力时，亦得行使之，并非无司法警察权即不可行使，不得不辨。
五、职务协助之探讨
警察机关虽然受到脱警察化思潮的影响，已将大多数非警察主管的业务，回归其主管机关。但一般行政机关，仍经常透过职务协助，请求办理非警察机关主管之业务。因此，有必要对于职务协助的法理、类型与特质及界限，作一说明。
（一）职务协助之法理基础
国家广立机关，设官分职，各有职掌或管辖，旨在分别负责，以共同达成国家目的。但各机关显然无法永久独行其是，必要时仍须相互配合、彼此协助，复基于人民权利保障应无漏洞、“国家系为人民而存在”之国民主权原理，以行政一体之理念下，行政机关间有职务相互协助之义务，而个别行政机关之职掌，由组织法所明定，乃有“管辖恒定原则”之强调。然基于管辖恒定原则与法律未能随时代而进步，法规范与法事实间有赖职务协助相互调和，因此职务协助之要件必须清楚。
[14]
（二）职务协助之类型与特质
1.类型。
（1）“行政程序法”第 19 条之职务协助。“行政程序法”第 19 条第 1 项规定：行政机关为发挥共同一体之行政机能，应于其权限范围内互相协助。同法条第 2 项复规定，行政机关执行职务时，有下列情形之一者，得向无隶属关系之其他机关请求协助：
1）因法律上之原因，不能独自执行职务者。
2）因人员、设备不足等事实上之原因，不能独自执行职务者。
3）执行职务所必要认定之事实，不能独自调查者。
4）执行职务所必要之文书或其他数据，为被请求机关所持有者。
5）由被请求机关协助执行，显较经济者。
6）其他职务上有正当理由须请求协助者。
（2）“行政执行法”第 6 条之执行协助。“行政执行法”第 6 条第 1 项规定：执行机关遇有下列情形之一者，得于必要时请求其他机关协助之：
1）须在管辖区域外执行者。
2）无适当之执行人员者。
3）执行时有遭遇抗拒之虞者。
4）执行目的有难于实现之虞者。
5）执行事项涉及其他机关者。
（3）“警察职权行使法”第 28 条第 2 项之概括条款。由于“警察职权行使法”第 28 条第 2 项规定：“警察依前项规定，行使职权或采取措施，以其他机关就该危害无法或不能实时制止或排除者为限。”以致无论是“职务协助”，抑或是“执行协助”，只要行政机关提出上揭之协助事项，警察机关便难以拒绝。
2.特质。
[15] 职务协助虽有其必要性，但并非漫无限制，学理上应可归纳以下特性：
（1）被动性。职务协助行为之发动，原则上是以他机关之请求为要件，其旨在积极维护国家设官分职，尊重组织法上既有体制，并避免较具执行力之机关，恣意涉入他机关之管辖权范围，滥用并扩张本身职权，但仍有下列例外情形：
首先，职务范围内之行为：自发性志愿性协助行为，且属自己管辖权范围内之职务行为，纵未经请求而协助，亦得为之。例如，气象工作人员主动通知警察，狂风即将来袭，应注意防范，此属公共安全事宜，属警察必须处理之权限。
其次，危害急迫性：他机关“不能或不可能适时防止”其任务范围内之具体危害时，基于行政一体，得不经请求即应主动介入协助之，谓之自发性协助。惟该肇致危害事件，必须是单一事件且具有防止不可迟延性。
最后，紧急事故经上级指示：遇有重大天然灾害或紧急事故，为避免国家或人民遭遇紧急危难，得依上级之指令，在无特别法令规定下，迳行投入协助处理。
（2）临时性（个案性）。职务协助事件属个案而非通案，且必须临时而非经常行之协助，协助事件大抵为具体单一事件，该事件处理完毕，职务协助则应停止，此种以个案为出发之情形，属临时性质，不可能使事件成为长期例行工作。
（3）辅助性。原则上，请求协助之机关是程序上之主体，被请求机关仅居于辅助地位，而仅就请求机关无法执行之部分介入为补充性的协助，而非“全部包办”，否则有违管辖法定或恒定之立法原则。
（三）警察机关职务协助之界限
由于“警察法”第 2 条：“警察任务为依法维持公共秩序，保护社会安全，防止一切危害，促进人民福利。”此系警察任务的条文依据，“警察职权行使法”第28 条第 2 项：“警察依前项规定，行使职权或采取措施，以其他机关就该危害无法或不能实时制止或排除者为限。”属警察补充性条款规定。在脱警察化之过程中，新兴之危害，非属警察任务范围，本应由各该任务机关自行处理。但实务上，一般民众遇有危害，多求助警察；抑且各该任务机关，非如警察接近民众且 24 小时服勤，遇有危害必俟其到场处理，怠属不可能，且有些危害之制止或排除，间不容缓，各该任务机关势难克竟全功。为维持行政之一致性，并填补人权保障之阙漏，宜由其他机关就该危害无法或不能实时制止或排除者，依法请求适时补充介入协助。[16]
因此，参考上述职务协助之特质，职务协助的界限应限缩于临时性、辅助性；至于被动性，至少应满足其中例外情形“就该危害无法或不能实时制止或排除”之规定。
而目前有关食品安全要求成立食安警察，即非属职务协助，变成常态性之支持，已经违反管辖权法定原则，警察在法无授权规定下，长期执行他机关之任务。
六、设立专责执行强制力机关
本文透过上述之分析，大致上可以理解，无论是透过修法进一步确定职务协助的界限，或对于一般行政机关之人力、装备及经费，加以补足，对于强制力之执行成效，仍相当有限。因此，大陆设立“城市管理行政执法局”，专责执行强制力，可否提供台湾参考，目前有无设立之必要及设立之可行性如何？兹分述如次：
（一）设立之必要性
1.“内政部警政署保安警察第七总队”之重新成立。台湾自从解严后，为维护周边海域安全，在 1990 年首度成立“保安警察第七总队”，专责查缉海上走私、偷渡等工作，但却于 2000 年并入新成立的“行政院海岸巡防署”而被裁撤。
然政府为落实国土保护政策、增进环境资源管理效能，成立国土环境资源及自然保育主管机关，负责查缉违反森林、河川、环境保护、国家公园、生态保育等违规（法）案件，有其时代环境的需求与必要性，且俨然成为政府重要施政工作。“内政部警政署保安警察第七总队”乃于 2014 年 1 月 1 日，配合政府组织改造政策，由“台湾保安警察总队”、“国家公园警察大队”、“环境保护警察队”、“森林暨自然保育警察队”、“高屏溪流域专责警力”等机关及任务编组单位整合重新成立。[17] 另外为了因应近期的食品安全问题，“保七总队”也会调派警力配合“中央食品安全联合稽查与取缔小组”，协助各项食安查缉取缔行动。
[18]
2.设置“食安警察”，就能解决食安问题吗？近期接连发生的食安风暴，引起各界应尽速设置“食安警察”的声浪。但事实上，设置食安警察就能彻底解决食安问题吗？根据以往警察机关协助各目的事业机关的例子观察，其效果是相当有限的，尤其食品安全卫生是属于专业性的领域，若由非专业的警察机关介入，其执行成效恐不如预期。再者，“行政院江院长”也说， [19] 事实上“行政院”现在已动用“保
七总队”警力，再搭配检警单位地方卫生局稽查人员，执行各种食安查察工作，“保七总队”在统一运用的情况下，会比在各县市分别成立若干食安警察，就警力运用上会更加集中，更有弹性，更会有绩效，这是有待考虑的事情。但这并非长期之计，地方机关仍须训练自己人员来执行其任务，一再推脱而依赖警察之情形不是解决问题之道。
3.职务协助不可常态化。台湾为实现脱警察化，逐步将非警察主管之业务，划归一般行政机关。然行政机关在执行具有强制力之行政任务时，仍仰赖警察机关。长期以来，便造成执行力不彰，而造成政府在施行政策时弊病丛生。若依照“保安警察第七总队”成立之目的，似乎成为各目的事业主管机关专责支持机关。此与实现除警察化的目标背道而驰，且与职务协助的三要件：被动性、临时性及辅助性不符，实有检讨的必要。
4.加强地方之执行力。“行政执行法”关于“公法上金钱给付义务”之执行，已于该法第 4 条第 1 项但书明定，由“法务部行政执行署”所属“行政执行处”执行之。至于“行为或不行为义务”及“实时强制”之执行，按同法第 4 条第 1 项前段规定，则由原处分机关或该管行政机关为之。惟“行为或不行为义务”之执行，同法第 27 条规定，须于处分书或另以书面限定相当期间履行，逾期仍不履行者，始由执行机关依间接强制或直接强制方法执行之。
然不可否认的是，行政机关作出之行政处分，须为“行为或不行为义务”之执行时，其执行之成效并不如预期，已如上述。因此，欲彻底贯彻行政机关强制执行力，并改善行政机关长久以来，依赖警察机关职务协助之问题，如参考大陆《行政处罚法》第 16 条之规定，于“行政执行法”增订授权各县、市政府设立专责执行强制力之机关，负责“行政执行法”上“行为或不行为义务”之执行，方能具体实现行政机关之强制执行力，是否可行，仍待研究。
（二）设立之可行性
1.参考大陆设立“城市管理行政执法局”强制力执行机关。大陆《行政处罚法》公布施行前，各级行政机关独立行使各自的行政处罚权力，往往是制定一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍，机构臃肿、职责不清、执法不规范的问题相当严重。一方面，行政执法机构多，行政执法权分散；另一方面，部门之间职权交叉重复，执法效率低，不仅造成执法扰民，也容易滋生腐败。
[20] 为解决此一问题，大陆乃于《行政处罚法》第 16 条， [21] 制定授权各城市设立“城市管理行政执法局”的依据条文。1999 年大陆有六个城市率先设立，将行政处罚权相对集中，到 2012 年已有 621 个城市设立城市管理行政执法局，说明城管执法管理模式对城市的发展产生巨大影响，促进了城市经济和社会的健康发展。
[22] 至于，“中央机关”也应考虑设置相关的专责执行机构，不必事事仰赖非属管辖的警察机关来负责查缉。
2.增订“行政执行法”之授权规定。不可否认的是，行政机关“行为或不行为义务”之执行，其执行之成效并不如预期。可参考大陆《行政处罚法》第 16 条之规定，于“行政执行法”增订授权各县、市政府设立专责执行强制力之机关，负责“行政执行法”上“行为或不行为义务”之执行，以解决行政机关强制执行力不足之情形。
3.“大法官”释字第 588 号解释之肯认。就行政上危害防止任务之权限分配而言，一般行政机关亦属广义之警察。再者，释字第 588 号解释进一步肯认，“警察机关”并非仅指组织法上之形式“警察”之意，凡法律规定，以维持社会秩序或增进公共利益为目的，赋予其机关或人员得使用干预、取缔手段者均属之。
七、结论
地方警察机关配置于各直辖市、县（市）政府，负责执行治安、交通、刑事侦查、犯罪预防等，其承受之工作量，可见一斑。然不管“中央”与地方政府对于所属须执行强制力之机关，却经常请求警察机关职务协助，甚至是长期协助，这已与职务协助的意旨有所违背，但警察机关常碍于“警察法”第 2 条及“警察职权行使法”第 28 条之规定，而难以拒绝持续地予以协助。
然不可讳言的是，警察机关除了负责警察主要任务外，尚须执行中央或地方政府的其他协办业务，对于大量工作的投入，如何能有效率地完成任务，是值得重视的问题。如不从问题的本质，即机关组织的结构性，彻底加以解决，即使投入再多的人力、物力及财力，一切也是徒劳无功。近期发生的食安风暴，即是一个明显的例子，追根究底就是缺少执行强制力之机关。如要依赖“保安警察第七总队”，正式派驻各目的事业主管机关，则又与脱警察化相违背，且警察并非完全具备各主管机关的专业知识，加强训练警察这方面之专业，不是治本的方案，反倒是主管机关本身应自己训练自己人员，行使强制力，以完成法令所订任务。若此举仍有困难时，惟有透过修法，设立一专责的执行强制力之机关(如“行政执行署”之设立般)，来负责“行政执行法”上“行为或不行为义务”之执行，如此方能毕其功于一役，具体实现行政机关之强制执行力。
注释: [1]洪文玲、蔡震荣、郑善印：《警察法规》，国立空中大学 2005 年 12 月初版，第 15 页。
[2]李震山：《警察行政法论——自由与秩序之折衝》，台北，元照出版公司 2007 年 9 月初版，第 39—40 页。
[3]李震山：《警察行政法论——自由与秩序之折衝》，台北，元照出版公司 2007 年 9 月初版，第 6 页。
[4]资料来源：（最后访问时间：2014 年 10 月 2 日）。
[5]资料来源：高雄市政府卫生局。（最后访问时间：2014 年 10 月 19 日）。
[6]资料来源：台北市政府秘书处，，（最后访问时间：2014 年 10 月 19日）。
[7]资料来源：新北市政府环境保护局。（最后访问时间：2014 年 10 月 19日）。
[8]《行政机关强制力行使之研究：行政机关与警察机关合作模式》，研究主持人：章光明教授；协同主持人：陈爱娥副教授、洪文玲教授、叶一璋副教授；研究助理：张淵菘、陈思帆、邹安晴，国家发展委员会编印，（RDEC-RES-102-013-005 委托研究报告），2014 年 2 月，第 31 页。
[9]：2014 年 10 月 24 日）。
[10）（最后访问时间：2014 年 10 月 24 日）。
[11]《行政机关强制力行使之研究：行政机关与警察机关合作模式》，研究主持人：章光明教授；协同主持人：陈爱娥副教授、洪文玲教授、叶一璋副教授；研究助理：张淵菘、陈思帆、邹安晴，国家发展委员会编印，（RDEC-RES-102-013-005 委托研究报告），2014 年 2 月，第 90 页。
[12]《行政机关强制力行使之研究：行政机关与警察机关合作模式》，研究主持人：章光明教授；协同主持人：陈爱娥副教授、洪文玲教授、叶一璋副教授；研究助理：张淵菘、陈思帆、邹安晴，国家发展委员会编印，（RDEC-RES-102-013-005 委托研究报告），2014 年 2 月，第 89 页。
[13]《行政机关强制力行使之研究：行政机关与警察机关合作模式》，研究主持人：章光明教授；协同主持人：陈爱娥副教授、洪文玲教授、叶一璋副教授；研究助理：张淵菘、陈思帆、邹安晴，国家发展委员会编印，（RDEC-RES-102-013-005 委托研究报告），2014 年 2 月，第 87、173
页。
[14]李震山：《警察行政法论——自由与秩序之折衝》，台北，元照出版公司 2007 年 9 月版，第 63—65 页。
[15]李震山：《警察行政法论——自由与秩序之折衝》，台北，元照出版公司 2007 年 9 月版，第 67—69 页。
[16]蔡震荣：《警察职权行使法概论》，中央警察大学 2012 年 10月再版，第 275 页。
[17]资料来源：“内政部警政署保安警察第七总队”网站，（最后访问时间：2014 年 9 月 28 日）。
[18]资料来源：，（最后访问时间：2014 年 10 月 23 日）。
[19]资料来源：联合新闻网。（最后访问时间：2014 年 10 月 23 日）。
[20]段修国：《城市管理综合执法体制改革研究》（上），载《体制改革》2012 年 7 月，第 22 页。
[21]大陆《行政处罚法》第 16 条规定：“国务院戒者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
[22]刘广珠、王杲：《城管执法管理模式对城市经济、社会发展影响调查与评价》，载《青岛科技大学学报》（社会科学版）2013 年 3 月第29 卷第 1 期，第 23、25 页。
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