摘要：“人大主导立法”是指在立法中应由人大把握立法方向，决定并引导立法的内容、原则和基本价值取向。“人大主导立法”既是党的重要主张，也已成为一项立法原则，是我国基本立法制度的强力回归。而要贯彻落实“人大主导立法”原则，则需要对我国的立法体制机制的相关方面进行更为科学合理的重塑，包括人大主导立法与党领导立法的关系定位、全国人大与地方人大立法关系机制重塑、人民代表大会与人大常委会立法关系机制重塑、人大与政府立法关系机制重塑以及人大主导立法与公众参与立法关系机制重塑。
关键词：立法体制人大主导立法党领导立法公众参与立法
中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）01-0114-12
黨的十八届四中全会决定提出，全面依法治国要坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。①“人大主导立法”就是指在我国立法过程中，应由人大把握立法方向，决定并引导立法项目、立法节奏、立法进程和立法内容、原则与基本价值取向。它是一项立法原则，同时也指立法体制和机制。如何实现这项原则？如何健全人大主导立法工作的体制机制？我们要在正确理解和深刻把握“人大主导立法”的内涵、特征、目标追求的基础上，②把它放到全新的时代背景下，坚持问题导向，透过问题根源和现实表现，有针对性地对相关的立法体制机制进行重塑。
作为原则，“人大主导立法”应当而且必须贯穿于立法活动的全过程。而作为体制机制，既是“人大主导立法”原则的基本要求，是这项原则的重要载体，也是它得以实现的基本途径。坚持和落实“人大主导立法”原则，就要健全、完善乃至重塑作为其实现途径的体制机制。在我国至少要处理好以下五个方面的关系：一是人大主导立法与党领导立法之间的关系定位；二是人大制度内部全国人大与地方人大的立法关系定位；三是本级人大与其常委会之间的立法关系定位；四是人大与政府之间的立法关系定位；五是人大主导立法与公众参与立法之间的关系定位。在改革开放以来三十多年的立法实践中，原本作为我国立法体制本质特征的“人大主导立法”，却严重异化为“政府部门主导”，体制设计建构不合理、不完善，机制设计运作不规范、不严格，上述五个方面的关系未得到正确处理，恐怕是其中的主要原因。要让“人大主导立法”实现制度回归，切实发挥人大在立法中的主导作用，需要对上述五个涉及体制机制的重要关系进行科学合理的定位和重塑。
一、人大主导立法与党领导立法的关系定位
习近平指出，党和法治的关系是法治建设的核心问题。习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第22页。如何坚持人大主导立法和接受党的领导，这是长期以来都没有得到很好处理的一个重要关系。党政不分，以党代政，缺乏正确的执政理念和科学的执政方式，使党的领导更多地陷于具体事务之中，倍受各界诟病。改革开放伊始，我们党充分认识到了这个问题，1980年，邓小平同志就把“坚持党的领导，改善党的领导”作为一个重要议题提出来讨论和研究。邓小平：《目前的形势和任务》，载《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第265页。经过长时间思想观念的探索试错、方式方法的改进完善，终于找到了一条党领导立法的正确道路。这在党的十八届四中全会《决定》中有明确的论述。《决定》提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。前引①。
党领导立法是党领导社会主义法治建设的一个重要方面。这或许成为一些人质疑和否定人大主导立法的一个基本理由。他们认为，人大主导立法就是所有的立法问题都应当由人大说了算，在中国归根结底就是全国人大说了算，因为它才是国家最高权力机关，全国上下都要维护全国人大的立法权威。而现在全国人大的重大立法问题都必须报党中央讨论决定，又何谈人大主导立法呢。其实，这是认识错误，错误之处就在于把两个不同领域的问题混为一谈。在笔者看来，一国全部的国内问题都可以归为三类或者归入三个不同的领域，即政治、法律和社会。在现实生活中，这三类问题是彼此交叉的，同时又各有不同的特点和运行规则。一个国家的和谐稳定，其重要前提就是三个领域既各自独立，又相互联系，和谐相处。彼此独立的部分，比较容易理解和认识，外界往往看得很清楚，不会产生错觉和误解。而相互联系和交叉的部分，往往容易混淆让人们出现幻象和错觉。党领导立法和人大主导立法就是这样两个容易让公众混淆和误认的领域，它们彼此交叉着纠缠在一起。事实上，党领导立法是我国政治领域的用语，它代表了中国共产党作为执政党对国家立法实行领导的状态和方式。而人大主导立法则是我国法律领域的用语，它表明在依法治国中谁是立法的主导者，谁的立法居于权威地位，这是国家治理与法制统一的基本要求和实现方式。也就是说，人民选择了中国共产党的领导，国家立法也必然接受其领导，党领导立法是不容否定的。要进行国家治理、维护法制统一，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，就必须维护人大在立法中的主导地位，因为人大最能代表民意，是人民主权的直接体现，关键的问题是，以什么样的体制机制协调两者的关系，使各自发挥最大效用。具体而言就是，党该如何领导立法？
我国社会主义法制的主要奠基人彭真同志曾经说过，在我国，法律就是实践证明是正确的并且需要长期执行的党的方针政策的定型化、条文化，是党领导制定的，又是经过全国人大或其常委会按照法定程序通过的。因此，宪法和法律都是党的正确主张和人民共同意志的统一。张媛：《屹立于新中国民主法制史上的丰碑——杨景宇胡康生张春生谈彭真及其民主法制思想（中）》，载《法制日报》2013年11月5日第3版。这在一定程度上指明了党领导立法的实质和方向。十八届四中全会《决定》更是将党的领导与社会主义法治的关系讲得既具体明了又辩证统一，当然也明确了党领导立法与人大主导立法的各自定位。《决定》指出，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。前引①。
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