摘要 本文重点分析了我国民航运输业行政垄断在航空干线、航班时刻和航空客货运价格的体现，并在此基础上提出我国民航运输业反行政垄断的有效措施，具体包括完善相关的反垄断法律法规体系、明确相关的反垄断执法机构和放松民航运输业的经济管制、强化社会管制等路径。
关键词 航空自由化 反行政垄断 政府管制
中图分类号：DF934文献标识码：A
目前，我国民用航空运输业长期处于严格的行政管制之下，带着浓厚的行政垄断色彩。相应地，航空自由化浪潮愈演愈烈，世界各国都在积极调整航空运输发展战略，转变其经营模式。在此背景下，我国亟须弱化民用航空运输业浓厚的行政垄断色彩，平衡“市场”和“政府”两个重要因素、将“看得见的手”和“看不见的手”相互结合，以此顺应航空自由化的世界趋势。因此，反行政垄断是现阶段我国民用航空运输业的重大课题之一。
一、我国民用航空运输业行政垄断的表现
（一）航线供给和航班时刻领域的行政垄断。
在民航运输业内部，热门航线与黄金时刻被称为航空运输的“生命线”，直接决定着航空公司的经济效益。国家民航局的两大实权部门——运输司和规划财务司，直接掌控着“生命线”的命脉。其中，运输司主管航空客运市场准入、航线和航班时刻的审批,规划财务司则主观民航发展规划和投资、财务安排等。虽然目前航线和航班时刻的审批权在逐步下放，部分机场的航线已经由审批转变为备案，但是，目前国内吞吐量最大的十大机场的航线时刻审批权，仍然由国家民航局和地方管理局掌控，而这吞吐量最大的十大机场，恰恰是航空公司的生命线，是竞争最集中的地方。
此外，行政垄断造成了干线航空市场和支线航空市场的资源严重失衡。目前，国航、东航、南航这三大国有航空公司形成了民航运输市场的寡头垄断，垄断了国际航线和国内干线的优质航线资源，形成“三足鼎立”的局面。相反地，飞行成本高、客源不稳定的支线航空市场便成为新兴民营小航空公司活动的舞台。2008年以来，首都航空、成都航空、天津航空等等地方区域性航空公司的纷纷成立，这意味着经济资源大量回流到“国有”航空公司。
如此一来，就形成了航线供给和航班时刻的行业性行政垄断和地区性行政垄断——三大国有航空公司垄断了国际航线和国内干线的优质航线资源；地方政府对其所属机场的垄断以及由此造成的基地航空公司对特定航线、航班的垄断。
（二）航空客货运价格领域的行政垄断。
我国航空客货运价格领域的行政垄断通常以政府管制的名义存在。在“政府统一定价→一种票价，多种折扣→禁折令，航线联营→政府指导定价”的演进过程中，民航管理机构追求的是行业利益最大化——在色彩浓厚的管制和垄断下，民航管理机构有着管制者、监督者和资源分配者的多重身份，民航管理机构负责制定行政政策、开展和监督行政执法，但国有航空公司在民航运输市场又形成了行业垄断，而民航管理机构肩负民航国有资产保值增值的使命，自然在价格管制中偏向国有航空公司，制定和允许有利于国有航空公司的价格政策。
二、我国民用航空运输业反行政垄断的有效途径
（一）完善相关的反垄断法律法规体系。
我国民航业关于反行政垄断的法律规范严重滞后，仅仅依靠《反垄断法》中有关反行政垄断的规定，不足以规制民航业自然垄断属性之下的行政壟断：一是有着自然垄断属性的民航业享有《反垄断法》范围内的反垄断豁免权；二是国有航空公司寡头垄断的特殊市场结构，再加上管理体制的不完善和多方利益的混合重叠，使民航领域内的反行政垄断触及到既得利益；三是现阶段民航业的行政垄断通常回避了直接进行的方式，代之以行政指导、政府管制的形式出现，如民航客运的价格联盟，在如何界定行政垄断上存在较大的模糊性和不确定性。
因此，在现有反垄断法律法规体系的基础之上，有必要进一步加强反行政垄断的立法力度，规制有着自然垄断属性的国有垄断企业，划清行政管制的边界范围，避免政府管制对正常的市场竞争造成排挤、干扰作用，例如，应制止行政政策对国有企业的刻意保护，避免其通过限制民营资本而达到规避市场竞争的目的。
（二）放松经济管制，强化社会管制。
目前，我国民航运输业行政垄断的根源在于自然垄断下的政府管制，而政府管制的手段以经济管制为主，社会管制为辅，例如，民航管理机构针对民航运输领域的市场准入、航线和航班时刻审批以及价格规制等皆为经济管制手段，而社会管制则着重于加强航空安全、治理航空环境污染、优化航空运输发展的政策环境等。
现阶段，在全球航空自由浪潮化的冲击之下，我国政府须有意识地培育正在发展中的民航运输市场机制，尊重市场规律，放宽行政经济管制，破除民航市场的行政垄断，取消对民航市场准入、航线分配、机票价格、航油和航材供给等市场活动的直接干预；根据我国现实情况制定航空运输发展总战略，为航空运输业的发展提供政策指导；建立和完善民航行政管理体制，转变政府职能，强化安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系；逐步完善国际国内航空运输政策，优化航空资源配置并提升航空公司竞争力。
（作者：南京航空航天大学法律系硕士研究生，主要研究方向为宪法学与行政法学、航空法学）
参考文献：
[1]贺富永.航空法学.国防工业出版社,2008.
[2]黄卉.航空法律汇编.法律出版社，2009.
[3]陈学云，江可申，王艳.我国航空运输业的反行政垄断.价格月刊，2008(12),379:20～22.
[4]朱志愚.我国航空客运价格的形成机制及定价策略.价格月刊，2007(8),363:3～5.
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