摘要 规制是政府或其特定部门，对企业及家庭、组织等行为，依据特定规定进行特定的约束。该文基于国土资源基础及其稀缺性和公共物品属性，以及企业活动的资源环境外部性等理论，提出国土资源规制的概念，认为国土资源规制既是对与国土资源相关的行为的规制，也是以国土资源为手段对企业及地方政府的规制。国土资源规制的基本内容包括：明晰国土资源基础状况、编制区域国土功能区划和国土规划、确定关键性国土资源的开发利用标准；优化国土资源规制路径，强化经济、法律、技术手段在国土资源规制中的运用；评定国土资源规制效果等。中国国土资源规制主要体现在土地参与宏观调控、用水配额管理和制定能源效率标准等方面。依据中国国土资源规制实践，选择出8个包含土地、水、能源、矿产和森林等在内的国土资源规制指标，以期建构我国国土资源规制的基本指标体系。同时，建议加强对重点行业和重点地区的国土资源规制，调整并完善现行统计指标体系和干部考核体系，以适应国土资源规制的需要。
关键词 国土资源；规制；国土资源规制；资源稀缺；理论；实践
中图分类号 F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)05-0001-09 doi:103969/jissn1002-2104201105.001
国土资源规制，是指政府，特别是中央政府，对包括土地资源、水资源、能源资源、矿产资源及生物资源等在内的国土资源的勘察、开发、利用、经营等行为进行约束，并将国土资源作为规制手段，对企业、地方政府及其他社会组成部分的经济社会行为进行约束，以使之更符合国家利益、公共目标和社会需求的行为。中国是一个资源小国，国土资源的人均拥有量远远低于世界平均水平，城市土地资源紧缺，土地价格急剧上升，耕地面积接近“红线”，水资源严重不足，能源资源进口量逐年上升，我国的资源安全面临严峻挑战。因此，对我国国土资源进行规制，规范国土资源开发行为、维护国土资源开发秩序、保障国土资源安全是符合我国国情和民意的行为，更是我国现实发展的需要。
1 （政府）规制及其发展
1.1 规制及其含义
“规制”一词来源于英文中的“Regulation”或“Regulatory Constraint (on)”，是日本经济学家创造的译名。我国学者也将其翻译成管制、监管等名词。目前关于规制的概念还没有形成统一的共识，学者们分别从经济学、政治学和法学三个角度对规制进行不同的定义，其中经济学对规制的研究最为广泛。日本学者金泽良雄将规制定义为，在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题（广义的市场失灵）为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是对企业）活动的行为。植草益在金泽良雄的基础上，发展了规制的含义，认为规制是由社会公共机构对私人以及经济主体行为进行的规制［1］。美国经济学家丹尼尔•F．史普博（Daniel F. Spulber）将规制与市场相结合，提出一个市场条件下的规制的定义，即规制是指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需关系决策的一般规则或特殊行为［2］。另一位美国经济学家斯蒂格利茨则将规制拓展到更广大的范围，认为政府对产业的保护、扶助以及合理化和转换等，都应看作政府微观规制的范畴。国内学者陈富良在借鉴国外研究成果的基础上，结合我国实际情况，将规制定义为，政府根据有关法律法令、规章制度，对市场主体，包括公共部门和私人部门的企业组织、事业单位及个人的经济活动进行规范和制约的一种管理方式［3］。可以看出，现有研究主要是从规制主体、规制客体、规制依据、规制行为等几个基本要素对规制进行定义。
综上所述，我们认为，规制是政府或其特定部门，对企业及家庭、组织等行为，依据特定规定进行特定的约束。根据规制对象及规制内容的不同，可以将规制分为广义规制与狭义规制：规制对象上仅限于企业的为狭义规制，而扩展至家庭、组织甚至地方政府的为广义规制；规制内容上仅限于产业方面的为狭义规制，而扩展至其他方面（社会责任、资源环境生态）的为广义规制。
1.2 规制的实质与特征
规制是市场经济发展到一定阶段的产物，其实质是市场与政府的相对职责问题。当经济发展到一定程度时，市场失灵的现象时有发生，而政府对经济活动的适度干预往往能达到较理想的效果，这种干预就是政府规制。但是在何种经济状况下需要干预以及干预到何种程度是规制过程中需要认真考虑的问题。经济活动不能任由市场经济的自由发展，也不能完全依赖政府干预，市场和政府之间既有分工，又有协作，政府和市场之间的责任分配问题是规制的首要问题，也是确定规制边界的重要内容。
根据规制的概念及含义，规制具有如下几个基本特征：①政府是规制的主体。一般认为，规制主体是政府行政机关，也有人将政府司法机关和立法机关也包括在规制主体的范围内，而其他社会公共机构、组织，如各种行业协会，在某些情况下也可作为规制的主体；②企业是规制的客体。一般认为，企业是规制的客体，但是随着规制范围的扩大和延伸，规制的客体已经扩展至家庭、组织甚至地方政府；③社会监督是规制实施的重要条件。当规制中仅存在规制主体和规制客体时，容易产生寻租等腐败问题，将规制置于社会公众的监督之下，确保规制的公平和有效是规制实施的重要条件；④在不同经济发展阶段，规制的手段是不同的，即规制手段具有变迁性。在规制发展之初，行政手段在规制中的应用较多，而当规制发展到一定阶段之后，经济手段、法律手段等在规制中的作用越来越突出。
1.3 规制的发展进程
据认为，规制产生于20世纪30年代甚至更早些。源于为应对经济危机而加强政府力量。20世纪30年代，以农产品的价格下跌为起点，资本主义世界范围内出现了有史以来最严重的经济大萧条，自由资本主义在面对经济危机时表现出来的无能为力迫使经济学家开始探索新的管理方式，凯恩斯主张采用政府干预的方式来挽救陷于困境的资本主义经济，这一想法在罗斯福的实施下取得了良好的效果，赢得了政府和经济学家的认同。此后，规制在国家经济发展中的作用越来越大，一度出现了强化规制的浪潮。
20世纪五六十年代，过多的规制政策在增加政府行政支出的同时，加重了企业尤其是大量中小企业的负担，降低了企业的生产效率，规制的执行效果与预期目标之间的差距也逐渐加大，政府规制这只“看得见的手”也出现了失灵，经济学家们开始重新审视政府强化规制的政策，学术界出现了不少反对规制的呼声。20世纪70年代，发达市场经济国家的经济先后陷入滞胀的困境，为了提高生产效率、刺激市场活力，出现了“放松”和“缓和”规制的趋势［4］。
20世纪90年代，资源环境问题显现，对经济发展的制约和障碍作用越来越明显，在可持续发展理念的指导下，再次出现了强化政府规制的要求。在资源环境已经成为经济发展瓶颈的条件下，对企业的资源环境生态行为进行规制已十分必要。
总体来看，目前全球处于放松规制与强化规制并存的局面：部分领域放松，特别是产业领域；部分领域强化，特别是社会责任与资源环境生态行为等。而从我国的实际情况来看，中国正处于加强规制尤其是加强对企业社会责任、资源环境生态行为规制的阶段。
2 国土资源规制及其理论基础
2.1 国土资源规制的基本界定
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