摘 要：文献考察发现，不断加大政府财政资助、完善扶持政策成为学界共识。很多学者在分析民办高等教育的公益性、明确民办高等教育在高等教育大众化中的作用和国际资助经验比较的基础上，提出了中国财政资助民办高等教育的方式。
关键词：民办高等教育；财政资助；综述
中图分类号：G467·2 文献标识码：A 文章编号：（2008）05－0029－05
为缓解民办高校经费困境，使其在高等教育大众化进程中发挥更大的作用，政界、学界提出了财政资助民办高等教育的议题。总体上，相对于政府对公立高校大量经费拨款，政府对于民办高校的资助力度不大、政策措施缺失、方式单一（主要为“设立扶持”）。［1］在理论界，许多学者对民办高等教育财政资助做了相关研究，主要包括民办高等教育的经费现状、政府资助民办高等教育的理论基础、政府扶持的方式方法、国外政府扶持私立高等教育的经验等方面。本文试图对近年来国内学者关于政府扶持民办高等教育的研究成果做一简单介绍，并对研究趋势与前景做一展望。
一、政府资助民办高等教育的理论基础
针对民办高校办学经费不足现状，许多学者从理论上论证政府资助民办高校的必要性。主要理论基础有公共产品理论、成本分担理论和民办高等教育在高等教育大众化中的作用。
1．公共产品理论
许多作者从公共产品理论出发来论述民办高等教育的政府资助责任，认为私立高等教育的公共性决定了政府对民办高校的资助责任。治理理论认为，某一部门是公共部门还是私人部门主要不是看其公立或私立，而是看其是否承担了公共职能，是否维护和发展了公共利益。尽管不同类型的民办高校提供的产品性质具有差异，有些产品接近于私人产品，而另外一些产品则接近于公共产品，但民办高等教育产品基本上具有准公共产品的属性（苗庆红，2006；曾小军，2006）。
美国私立教育专家杨伯翰大学教授兰德尔认为，私学公助的依据可从私校的“公性”中寻找。［2］民办教育具有“天然的”公益性（张铁明，肖理想，2006），而任何学校只要它服务于公共利益并对社会承担责任，就应该获得公共教育经费资助。对私立学校的压制是不理智的行为，不但不利于民间资本向教育领域的流动，而且还会因为私立教育的萎缩导致教育服务竞争的缺失，反倒使教育质量整体下降。［3］由于民办高等教育具有公益性，其逻辑推论是民办高校也应当像公办高校一样获得政府的资助和支持。政府的资助数额越大、越稳定，就越有利于保障高等教育的公益性。［4］也有人认为，应该区别对待民办（私立）高校。要对私立高校的性质进行严格的区分，对于非营利私立高校就应强调其非营利性，政府可以相应地给予一些鼓励、补助，对于营利性私立高校则应采取和其他企业一样的模式，缴纳税金，同时政府不干预其营利行为。［5］
2．成本分担理论
成本分担和成本补偿是教育经济学比较成熟的理论，根据约翰斯通（D·Bruce Johnstone）提出的高教成本分担理论，高等教育成本应由纳税人（政府）、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同分担。［6］
以“谁受益，谁付费”为原则，教育事业，无论是公办或私办，都是公益事业，都是为国家为社会培养人才，因而最大的受益者是国家和人民，私立高等教育的成本理应由政府、社会、私立高校和个人等各方共同来分担（郑文谦，郭小平，2004；张平，黄涛，2007；杨树兵，朱永新，2007；张剑波，2007）。政府作为社会和国家公共利益的唯一代表，必须承担相应的责任和义务，这种责任和义务就是体现在政府要把政府财政收入的一部分通过拨款的形式，拨付给包括民办学校在内的所有学校。［7］这样不仅有利于减轻私立大学的经费压力，实现高等教育公平，更为重要的是它还有利于增强私立大学的公共性，具有引导社会各方面力量资助教育的作用，从而为民办高校可持续发展开辟更广阔的财源。［8］如果政府不按受益比例承担相应成本，将民办高等教育排斥在公共部门之外，成本受益的正外部性将使民办高等教育市场萎缩直至零出清（需求为零和供给为零的市场均衡状态），民办高等教育完全的市场化将导致民办高等教育完全的市场失败（徐警武，2006；张剑波，2006）。我国政府没有为民办高校分担相应的教育成本，既影响了民办高校的经费状况，又使得部分民办高校的办学行为更加市场化，办学活动的公益性得不到有效保障。［9］
3．民办高等教育在高等教育大众化中的作用面对巨大的高等教育市场需求，目前我国的民办高等教育有效供给不足，［10］而绝大多数已达到办学的饱和状态甚至超负荷运转的状况使民办高等教育的发展空间凸现出来。从国家的高等教育政策导向来说，发展民办教育、职业教育等正是未来高等教育扩大的主要方向。政府大力支持民办高校发展，充分发挥私人提供公共产品的效率优势，可以弥补国家对高等教育投入的不足，使公立高校更多地承担起维护高等教育公平和培养社会精英的职责，私立高校更多地承担起扩充高等教育数量职责，更好地促进高等教育效率与公平的协调发展。［11］政府扶持的水平和力度将直接决定私立高等教育经费能否得以满足，进而影响到我国私立高等教育的发展和高等教育大众化的实现。［12］
二、政府资助民办高等教育的国际比较研究
与国内民办教育发展政府支持的现状相比，许多发达国家及部分发展中国家政府对私立高等教育的资助已经比较完善。研究发现，美日等发达国家的私立院校政府资助已经形成了一套比较完善的制度，两国私立高等教育之所以发达正是政府大力支持与资助的必然结果（段艳霞，张随刚，2002；张剑波，2006）。
1．资助目的
美国强调私立大学的公共服务功能，联邦政府对私立高等教育资助的主要目标有二：其一是通过向学生提供贷款和津贴，资助适龄青年入学，做到教育机会均等，实现教育大众化、民主化；其二是资助学校科学研究及重要学科教育，使之适应国际竞争的需要，主要以直接拨款手段或签订研究合同手段进行。［13］在考察日本私立高等教育发展经验的基础上，有学者指出，日本政府对私立大学提供资助，不仅是出于协助私立学校缓解经费的不足，达到稳定其发展的目的，同时也是出于要提高私立学校的公共性程度，提高教学科研质量，以有利于国家利益和社会利益的目的。［14］同时有利于缩小与国立和公立高校的差距，从而为其营造一个与国立和公立高校平等发展的环境，［15］由此，我国政府资助民办高等教育的目的是：一是减轻高校的财政压力，促使学校将注意力集中到教学上来；二是降低民办高校的收费，促进教育机会均等；三是通过制定获得资助的条件，对民办高校进行必要的管理（段艳霞等，2002；阙海宝等，2004；刘兰平，2005；曾小军，2006）。
2．资助保障
考察发现，在发达国家都有完备的针对私立高校政府资助的法律法规。日本依法规范私立高校，使之健康的发展是日本私立高等教育成功发展的经验之一。［16］政府的相关法律（柳亮，胥青山，2004；阙海宝，杜伟，黄玉祥，2005）中关于资助私立高校的规定，明确了政府对私立高校的资助责任，使资助行为固定化、制度化和细化，不但有国家法，还有部门法，不但有资助必要性规定，还有资助办法和项目的规定。［17］对比发现，我国民办学校的法制建设相对滞后，《民办教育促进法》中规定的一些政府对民办教育扶持的政策和措施，由于种种原因一些政策没有落实到位，存在有法难依的问题。［18］
3．资助方式
美国针对私立高校的政府资助主要以学生资助和科研资助为主，此外还有宏观政策的扶持。虽然私立大学没有资格从州政府获得一般性经费，但除联邦政府外大部分州都为私立大学或其学生提供间接或直接形式的资助。以间接资助为例，在多数情况下州政府对私立大学的间接资助时采取服务合同形式进行的，即州政府向私立大学购买某种服务（阎凤桥，2003；杨树兵，朱永新，2007）。日本政府对私立高校的采取补助金制度，包括“一般补助”和“特殊补助”，也有对教育科学研究装备费用的资助，还有向私立高等教育机构提供长期低息贷款和税收优惠等。［19］菲律宾政府的高等教育政府资助计划把公私立院校放在一起竞争，虽然一视同仁，但由于竞争起点不公平，对私立院校不利。［20］研究还发现，在所有面向学生的资助计划中，向学生提供贷款似乎是促进私立高等院校发展的有效措施之一，用于补偿学生学费开支的税收优惠政策比家庭补助这类用于补偿学生生活开支的税收优惠政策更能有效地促进私立高等院校的发展。［21］
4．资助规模
整体来看，各国政府对私立高等院校财政资助经费占私立高校经费总额的比例都不超过学费来源的比例。日本《私立学校振兴助成法》专条规定政府可以拨款补助私立大学的办学经常费用，补助金额不超过办学经常费用的二分之一。［22］日本政府对私立高校办学经常费用的补助在1980年达到最高点，占私立高校经常费用总额的29．5％。进入90年代之后，由于受经济不景气等因素的影响，补助金的增长率较低，但补助金占私立高校经常费用总额比例仍维持在10％以上。［23］美国整体私立高校经费来源中来自联邦、州和地方的资金占17％。［24］
5．借鉴意义
在比较各国财政资助私立高校经验的基础上，很多学者敏锐地指出了不能照搬国外经验的问题。张平等指出，由于各国的经济文化状况、社会观念以及高等教育大众化所处进程的不同，并不是每一种方式都适用于我国的经费问题。应该根据我国和具体地区的实际情况，依据已有的经济实力和教育规模及制度条件逐渐地探索和实施。因此，如何结合各地区具体情况选取扶持方式还有待进一步研究。［25］柳亮等认为，应结合我国民办（私立）高等教育演变的历史，立足国情，顾及差异，服务实际，关注诸如师资队伍建设、中介组织的培育等当前热点、难点问题。［26］
三、我国政府资助民办高等教育的机制和模式研究
1．政策扶持和法律保障
有学者指出了我国现行政策对财政资助民办高等教育的不足。贾东荣认为，现行法律法规和政策限制了民办教育的投资与融资。首先，国家现行法律法规和政策对民办教育产权的规定影响了民办教育对投资者的吸引力。其次，现行法律法规和政策的某些规定限制了民办教育的融资渠道和额度。第三，相关法律法规的不完备影响了民办教育通过接受捐赠的途径获得资金。［27］国家应对民办高校的扶持义务法律化，把政府对民办高校的资助行为纳入法制化管理。通过立法鼓励社会力量办学，从法律上明确产权问题，以解除投资者的顾虑；减免税措施也应以立法形式规定下来，鼓励私营企业投资办学；建立对民办高校的监督、评估制度，规范民办高等教育市场。［28］要通过政策性引导和扶持，加强民办学校的自身建设，提高学校的融资能力，帮助民办学校开拓融资渠道。［29］有学者指出了财政资助民办高等教育立法的地方化问题，张铁明等认为，当务之急就是将民办学校依法享有的国家规定的所有优惠政策尽快地用地方立法的形式确定下来，并尽快制定具体的实施办法，做好与各职能管理部门的沟通协调工作。此外，张铁明等还对民办教育立法的具体条款作了设计。［30］目前民办高等教育和公办高等教育在国家、社会和民众层面都受到了不同的待遇，这对民办高等教育的长期稳定发展极为不利。对此有人指出，政府应为民间资本进入高等教育产业创造公平的政策环境，取消差别性待遇保护，以促进民间资本投资办学。［31］
2．直接扶持与间接扶持相结合
国家资助民办高校的途径有两条，即直接资助和间接资助（阙海宝等，2004；周国平，2005）。间接资助包括：（1）实施税收和土地等优惠政策，改革捐赠税，向办学条件差的学校无偿或适度有偿提供教学所需的仪器设备，拨一定启动经费等；（2）改变现行收费政策，实行市场导向的收费政策；（3）营造良好的融资环境，尝试允许民办高校介入资本市场。直接资助包括：（1）政府可以成立民办教育发展基金，建立对民办学校的绩效资助制度；（2）设立民办学校教师专项基金，鼓励那些想搞科研、提升办学水平的民办大学跟踪申请；（3）对民办学校学生尤其是贫困家庭的学生进行资助；（4）适时颁布民办教育资助法（周国平，2005；张剑波，2006；杨树兵，朱永新，2007；曹文，陈建成，2007）。还有人认为，应该实行政府直接资助、间接资助与重点扶持相结合。国家应该像对待公办教育一样，对民办教育给予适当的财政资助。对民办教育发展的间接资助，可以鼓励并吸纳大量的民间资本投向民办教育。对民办学校发展的重点扶持政策，是指在坚持效率原则和绩效标准的前提下，采取必要的倾斜性政策措施。［32］有人认为，政府财政资助应该注重提高资助的质量，要通过评估和签订协议的方式，并且将其作为进一步资助的依据，从而鼓励民办高校加强竞争（杨树兵，朱永新，2007）。
值得注意的是，有学者把政府的扶持政策（直接或间接）作为一种“策略”来分析，从营造制度环境的角度来论述，在此视野之下，政府的扶持（主要是政策性的扶持）将成为推动社会、个人、各级政府资源流入私立院校以及私立院校通过自身挖潜争取资源的一种“助推器”。如可以通过立法和政策扶持，推动私立院校进行科研和社会服务，从而增强自身获取市场资源的能力。［33］
3．教育券（教育凭证）制度
针对目前政府的直接拨款机制的效率低下和暗箱操作的弊端，部分学者认为，在给与民办高校财政资助方面，可以尝试实行教育券（或教育凭证）
制度（张剑波，2006；杨树兵，朱永新，2007；曹文，陈建成，2007）。教育券机制实现了学生“用脚投票”，资助资金跟着学生走，学生的入学选择或对学习项目的选择将从根本上决定政府对民办高校资助的多寡，这将迫使民办高校必须以高质量的教学来吸引生源甚至可能影响乃至改变民办高校原定的财政预算。［34］同时，也可以有效避免私立高等教育发展严重挤占普通公立高等教育的经费，不仅能为受教育者提供更多的受教育机会，保证了教育公平的实现，而且提高了高等教育经费的使用效率，为私立高等教育提供了广阔的发展空间，有利于促进公办与民办高等教育共同发展。［35］也有学者对实行教育券制度解决私立高等教育经费问题持谨慎态度，如有学者认为，教育券制度最初主要是用来解决城市基础教育中的择校及教育经费的使用效率问题的。能不能将教育券制度引入到我国的高等教育领域，以吸纳更多的社会资本，提高私立高等教育经费的使用效率仍然是一个很值得探讨的问题。［36］
四、政府资助民办高等教育研究的前景展望
目前对民办高等教育财政资助的研究，主要从民办高校经费不足的现状和资助的理论必要性入手，进而提出要加大财政资助力度。充斥报刊的有关民办高等教育财政资助的文章多数有雷同嫌疑，深入的论证分析较少，粗浅的经验研究居多。国际比较研究方面主要局限于美日等国，对其他发达国家，特别是一些发展中国家的介绍还很不够。笔者认为，应该从民办高等教育对经济及社会发展的贡献角度来论证资助民办高等教育的必要性及投入产出效应，并且要加大定量研究力度。要继续探究与中国有相似发展程度和管理体制的国家的高教拨款制度，特别是其对民办高等教育资助的制度模式。
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