摘要：我国档案行政管理部门需要加强政府信息依申请公开工作。本文采用文献调研和对比的研究方法，提出了做好我国档案行政管理部门政府信息依申请公开的几点建议：档案法与信息公开法应该协调一致；明确相关部门在政府信息公开中的职责；做好政府信息依申请公开与馆藏未开放档案利用工作衔接。
关键词：档案行政管理部门政府信息公开
随着《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的深入实施，公民、法人和其他组织信息权利意识的逐步提高，向档案行政管理部门申请政府信息公开的案例越来越多。我国档案行政管理部门开展政府信息依申请公开工作面临一些问题，水平亟待提高。
一、我国档案行政管理部门开展政府信息依申请公开工作的现状
《条例》规定，政府信息公开分为主动公开和依申请公开两种形式。依申请公开就是政府机关根据公民、法人和其他组织的申请，依法提供政府所掌握信息的制度，是政府机关满足特定主体获取政府信息的需要，是对特殊人群点对点的服务。较之主动公开，政府信息依申请公开的申请内容多样、情况复杂，与广大民众的生活息息相关，是工作的难点。
（一）我国档案行政管理部门开展政府信息依申请公开的范围
我国档案行政管理部门政府信息依申请公开范围是公开本部门在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这与英国和美国档案行政管理部门不同，他们既公开本部门在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，又公开其他行政部门移交到档案馆的历史档案信息。
（二）我国档案行政管理部门受理政府信息依申请公开的数量
《条例》自2008年5月1日实施以来，国家档案局2008-2012年受理政府信息依申请公开数量共6件，具体情况如表1所示[1]：
表1国家档案局2008-2012年受理政府信息依申请公开情况统计表
（三）我国档案行政管理部门开展政府信息依申请公开的法律依据
《条例》规定，我国政府信息公开的主体包括3类：行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、与群众利益密切相关的公共企事业单位。我国档案行政管理部门作为行政机关是政府信息公开主体。
为何我国档案行政管理部门的政府信息依申请公开范围只是在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，对于行政机关移交进馆的档案信息则不属于政府信息依申请公开的范围。
《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）是法律，而《条例》是行政法规，从法律位阶上讲《档案法》优于《条例》。国务院相关文件和最高法院相关司法解释也是贯彻了《档案法》优于《条例》的精神。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号），第八项规定“已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第七条规定“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”可见，对于行政机关移交进馆的档案信息，不属于《条例》调整范围，目前不是我国档案行政管理部门依申请公开的范围。
二、我国档案行政管理部门开展政府信息依申请公开工作面临的问题
（一）《档案法》与《条例》不协调，衔接不畅
首先，立法原则不一致。《档案法》制定于1987年，1996年进行了修订，它的立法原则是“不公开为原则，公开为例外。”《条例》制定于2007年，立法原则是“公开为原则，不公开为例外。”
还有，在国家档案馆档案利用与主动公开政府信息关系的处理问题上，不符合事物发展的客观规律，违背现实生活的实际需要。根据《条例》的规定，属于主动公开范围的政府信息，原则上应当自该政府信息形成或变更之日起20个工作日内予以公开，这是对主动公开政府信息时限的一般规定。《档案法》规定：国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年。作为现行文件，需按照政府信息公开的要求及时公布，随着时间推移，现行文件的现行效用逐渐降低，直至转化为档案，经鉴定移交档案馆后，因为身份的变化，原本的公开文件需经过至少30年的封闭期才能重见天日，这也不符合事物发展的客观规律，违背现实生活的实际需要。“经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于30年”的规定没有可操作性。
（二）随着档案移交进馆，政府信息公开的矛盾也转移到档案馆
依据目前法律法规，对于行政机关移交进馆的档案，不是我国档案行政管理部门依申请公开的范围。但是，随着行政机关档案移交进馆，政府信息公开的矛盾不可避免地转移到国家档案馆。根据2008—2013年北京市政府信息公开工作年度报告，北京市各行政机关依申请公开答复类型为“已移送档案馆”的答复呈现逐年上升趋势，见表2所示。
表2 2008年至2013年北京市依申请公开答复类型为“已移送档案馆”统计表
《条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。目前，对于“谁制作，谁公开；谁保存，谁公开”原则的理解不一致。有的行政机关作为政府信息制作机关，却告知申请人向政府信息的保存机关，即向国家档案馆申请获取该信息，国家档案馆成为政府信息公开的矛盾焦点。
2011年国家档案局颁布了九号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》，要求涉及民生的专业档案列入综合档案馆收集范围。涉及民生的专业档案是依申请公开的重点，随着馆藏民生档案比重加大，这种矛盾将会加剧。
《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条第二款规定：属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。县级国家档案馆与中央级和省级、设区的市级国家档案馆相比，馆藏档案距离形成之日更短。由于文件的现行效用逐渐降低，县级国家档案馆更易成为矛盾的焦点。
三、英美国家档案行政管理部门开展政府信息依申请公开工作的特点
英国国家档案馆是隶属于司法部的一个行政机关，2003—2006年由公共档案局、皇家历史手稿委员会等4个部门组建而成[2]。依据英国《信息自由法》，英国国家档案馆是政府信息公开主体。美国国家档案与文件管理署（以下简称NARA）是联邦政府档案工作行政管理的领导中心和最高管理机构，1985年正式成为联邦政府直属的独立部门。依据美国的《信息自由法》，NARA是政府信息公开的主体。英美档案行政管理部门开展政府信息公开工作在本国处于领先地位，与中国档案行政管理部门相比，具有以下特点：
（一）英美国家的档案法与信息自由法衔接紧密，为档案行政管理部门开展政府信息依申请公开工作提供法律保障
1.英国档案法与信息自由法衔接情况
英国的《公共档案法》[3]与《信息自由法》[4]衔接紧密。《公共档案法》因为《信息自由法》的制定而对利用部分进行了修改，《信息自由法》也规定了国家档案馆保存的历史档案信息如何公开的问题。
英国的《公共档案法》，制定于1958年，第一次从法律上赋予公民利用馆藏档案的权利。该法在1967年进行了修订，最大的改变是档案开放期限由50年缩短为30年。《信息自由法》的制定引发了《公共档案法》的修订。《公共档案法》的第5部分，即“公共档案利用”部分增加了档案馆要为公民提供查阅档案设备和开放档案复制件等内容。
英国的《信息自由法》制定于2000年，该法的信息利用部分替代《公共档案法》中的档案利用部分。《信息自由法》给予每个公民查阅政府信息的权力。无论信息的年龄，不管保存在国家档案馆还是保存在政府部门，信息从产生的那一刻就被认定为公开的，除非根据《信息自由法》确定为豁免的信息，即可以依法不予公开的信息。这改变了《公共档案法》中“进馆档案有30年封闭期，除非大法官同意延长或缩短这个期限”的规定。《信息自由法》的第六部分，规定了保存在公共档案馆的历史档案公开的问题。《信息自由法》要求《公共档案法》进行修订，并将修订内容附在后面。[5]
2.美国档案法与信息自由法衔接情况
美国相关档案法律与美国的《信息自由法》衔接紧密。相关档案法律法规规定了馆藏政府档案的利用要按照《信息自由法》来执行，《信息自由法》也规定公民有权以申请政府信息公开的方式利用保存在档案馆的联邦政府档案。
《美国联邦法规》的第36编“公园、森林和公共财产”部分规定了馆藏政府档案利用要按照《信息自由法》来执行。第1250-1258章“馆藏档案利用”规定：当查阅的政府档案被严格限制、不能公开时，需要提交《信息公开申请》。信息公开的申请只能应用于联邦政府机关移交进馆的档案，不能应用于联邦法院和议会的进馆档案。[6]
1966年，美国国会制定了《信息自由法》。这部法律标志着美国政府第一次在成文法中保障公民取得政府信息的权利，9项豁免事项除外。《信息自由法》改变了利用行政机关档案的基本规则，同时赋予公民利用保存在档案馆的联邦政府档案的权利。[7]
（二）英美国家档案行政管理部门开展政府信息依申请公开的范围广
因为英美国家的档案法与信息自由法衔接紧密，信息自由法规定了国家档案馆保存的历史档案信息属于其调整范围，所以英美国家档案行政管理部门开展政府信息依申请公开的范围广。英国国家档案馆和NARA政府信息依申请公开都包括两部分，本机关在履职过程中形成的信息和国家档案馆接收的其他行政机关移交的历史档案信息[8]。
（三）英美国家档案行政管理部门受理依申请公开的数量大
《信息自由法》自2005年实施以来，每年英国国家档案馆受理的政府信息公开申请数量都要超过2500件[9]。受理的信息公开申请数量超过了40个政府机关，在所有行政机关中名列第2[10]。
NARA每年都要受理大量的政府信息公开申请，2008-2012年每年都在1.3万件以上[11]。但是，以2011年为例分析，NARA受理政府信息公开申请的88.8%都是要求查阅其保管的联邦文职和军队人员的人事档案信息，人事档案不是我国和英国档案馆进馆范围；要求查阅本机关履职过程中产生的业务档案和移交进馆的政府档案信息约2000件，占11.2%[12]。
四、我国档案行政管理部门
进一步做好政府信息依申请公开工作的思考
（一）我国档案行政管理部门政府信息依申请公开的趋势展望
《条例》实施以来，对档案工作产生了巨大影响。一是各级档案馆成立了政府信息公开查阅中心。以北京市为例，17个综合档案馆均设立了政府信息公开查阅中心，对外接待社会公众，开展政府信息查阅利用工作。2008年5月-2013年12月接收文件61176件，接待借阅6414人次[13]。二是对机关档案的利用工作产生了很大的冲击。《机关档案工作条例》第二十一条规定，机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。但是《条例》实施后，突破了上述限制，机关档案部门或者档案管理人员保管的档案信息被公民大量利用。以北京市为例，2008年5月-2013年12月，市区两级行政机关政府信息依申请公开数量达66276件[14]。
随着我国《档案法》与信息公开制度的逐步衔接，政府信息公开必将对馆藏政府档案利用产生巨大影响。档案行政管理部门政府信息依申请公开范围不仅包括本机关履职过程中形成的档案信息，将来还要扩大到依法移交进馆的政府档案信息。到时，公民向档案管理部门提出依申请公开的数量将是巨大的，必将对档案部门的人员配备数量、人员素质、档案管理水平提出更新挑战和更高要求。
（二）进一步做好我国档案行政管理部门政府信息依申请公开的几点建议
1.逐步健全和完善相关法律法规，使档案法与信息公开法协调一致
由于我国《档案法》和《条例》衔接不畅，造成档案行政管理部门政府信息依申请公开范围过窄，申请数量较少，无法充分保障公民获取政府信息的权利。英美国家档案行政管理部门开展政府信息依申请公开工作最突出的经验就是档案法和信息自由法衔接紧密，档案法因为信息自由法的制定而进行了修改，信息自由法也规定了国家档案馆保存的历史档案信息属于其调整范围。借鉴英美国家经验，建议我国在修订档案法时也要考虑同信息公开制度保持一致，避免法律上的矛盾冲突。首先，立法理念要一致，《档案法》要保持同信息公开制度“以公开为原则，不公开为例外”理念的高度统一。还有，《档案法》要增加“进馆前已经公开的档案信息，进馆后继续公开”的条款。
在现有的《条例》基础上，建议由全国人大制定立法层级更高的《中华人民共和国政府信息公开法》，规定移交到国家档案馆的政府档案信息属于政府信息公开法律调整范围，建立政府信息生成、公开属性确定同步工作机制等。但是，也应该看到《档案法》的修改和政府信息公开制度的完善不可能朝夕完成，我们要根据实际工作中出现的新问题、新情况提出合理化建议。
2.制定管理办法，明确相关部门在政府信息公开中各自职责和衔接程序
目前，制作政府信息的行政机关与档案行政管理部门在政府信息公开中各自职责和衔接程序不明确。制作政府信息的行政机关认为，档案信息移交进馆后，适用“谁保管、谁公开”原则，公民、法人和其他组织应到国家档案馆查阅。档案行政管理部门认为，制作政府信息的行政机关对信息内容及其是否公开更能准确判断，适用“谁制作、谁公开”原则。
建议主管政府信息公开工作的部门制定相关管理办法，明确行政机关与档案行政管理部门在政府信息公开中各自职责和衔接程序，防止推诿扯皮。借鉴英美国家经验，制定管理办法，规定行政机关在档案移交档案馆前要逐件检查准备移交的公共档案的公开属性，检查结果如果为公开信息，机关要注明该信息进馆后仍旧公开；检查结果如果为不公开信息，机关要制定表格，解释该信息不能被公开的理由，确定可以公开的日期。档案行政管理部门只是按照移交机关注明的公开属性办理，并在具体办理过程中与移交机关进行协商。
3.加强与相关部门沟通协调，做好政府信息依申请公开与馆藏未开放档案利用工作的衔接
加强与档案移交进馆单位的沟通协调。《档案法》第二十一条规定，“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。”向档案馆移交档案最多的是行政机关。行政机关在移交进馆时一定要提供详细的“不宜向社会开放的部分提出限制利用的明细表”，作为档案馆提供未开放档案利用的重要依据。
各级国家档案馆都制定了《查阅利用档案规定》，但是各馆利用档案手续不尽一致，有的利用规定内容不具体、操作性不强。建议国家档案行政管理部门出台统一的《查阅利用档案规定》，细化“关于查阅档案馆未开放档案的手续”，特别是对于行政机关移交的房产、婚姻、招工、知青等涉及公民切身利益的档案利用手续更要详细、具体。各级档案行政管理部门在工作中积极与档案移交单位沟通协商，尽量满足利用者需求。档案管理部门还要加强与政府信息主管部门、行政复议机关的沟通交流，逐步破解政府信息依申请公开中的疑难复杂问题，使国家档案馆不再成为政府信息公开的矛盾焦点。
参考文献：
[1]国家档案局.2008-2012年政府信息公开工作年度报告[EB/OL].2012-04-01 [2014-02-27].http：///zt/node_165.htm
[2]英国国家档案馆.我们的角色[EB/OL].2007-01-01[2014- 03- 01] .http：// www.nationalarchives.gov.uk/ about/our-role.htm
[3]英国议会.英国公共档案法[EB/OL].1958-12-31 [2014- 02- 27]. http：//www. http：//www.legislation. gov.uk/ukpga/Eliz2/6-7/51
[4] [5]英国议会.英国信息自由法[EB/OL].2000-12-31[2014- 02- 27]. http：// www.legislation.gov.uk/ukpga/ 2000/36/contents
[6]美国政府印刷局.美国行政法典第36编公园、森林和公共财产[EB/OL]. 1995-12-01[2014-03-22]. http：//www.ecfr.gov/cgi-bin/text
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[8]英国司法部.实施《信息自由法2000》的46部分——大法官关于管理档案的实践法典[EB/OL].2009-07- 01[2014- 02- 27].http：//www. justice.gov.ck/down？loads/information- axxess- right/foi/foi- section- 46-code-of-practice.pdf
[9]英国国家档案馆.英国国家档案馆信息自由申请-关于封闭的公共档案[EB/OL].2009-07-01[2014-02- 27].http：//www.nationalarchives.gov.uk /document / lifecycle-of -an-foi-request -closed -public-record-ppt
[10]英国国家档案馆.2011年8月发布的信息管理评估报告[EB/OL].2011- 08- 01 [2014- 02- 27] . http：// www.nationalarchives.gov.uk /document/informationmanagement/tna-ima-report
[11]美国国家档案与文件管理署.2008-2012年美国国家档案与文件管理署实施信息自由法报告[EB/OL]. 2013- 01- 01[2014- 02- 27] . http：//www.archives.gov/ foia/report
[12]美国国家档案与文件管理署.美国国家档案与文件管理署2012 - 2014年开放政府计划[EB/OL]. 2011- 12- 01[2014- 02- 27] .http：//www.archives.gov / pen- goverment-plan-2.0pdf
[13] [14]北京市人民政府.北京市人民政府2008-2012年政府信息公开工作年度报告[R].2012-04-01
作者单位：北京市档案局
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