计划模式为主，政府主要依靠行政手段和行政命令管理高校，忽视了高校的独立法人地位，二者之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系。此次《暂行办法》不仅要求大学章程中要明确学校举办者的职责与义务，而且要明确学校办学自主权的行使与监督机制，旨在通过大学章程明确举办者与学校的权利和义务，落实举办者的职责、义务，保障学校的办学自主权。然而在实践中，起草和制定章程的主体是高校而不是政府，让高校来规定政府的权利和义务，对于高校来说无疑具有一定难度。如何在章程中落实高校办学自主权，体现高校的独立法人地位成为章程制定中面临的难点问题。
从6所高校的章程文本来看（见表1），东南大学和华中师范大学专门设置了“举办者与学校”一章，明确规定了举办者和学校的关系。其中，东南大学不仅列举了学校享有的7项办学自主权，而且明确规定举办者的职责、义务，特别强调了保障学校的办学自主权，体现了大学自治的诉求和高校独立法人地位。其他几所学校虽然也有条文明确学校具有独立法人资格，依法享有办学自主权，但对举办者如何保障这种权力的实现没有进一步规定，在实践中缺乏执行力。笔者认为，大学章程的制定是大学实现自我管理和自主发展的一个重要契机，在大学章程中突出高校的独立法人地位是高校追求自治的重要诉求表现，也是大学治理的核心内容。
（二）如何平衡校内治理结构中的多元权力关系
大学由于其身份的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性。大学章程作为校内“宪法”，正是通过对大学内多元主体的权力配置和制度安排，实现彼此权力的分权制衡。在大学内部治理结构中，党委领导权、校长行政权、教授学术权，以及教师与学生的民主参与权和监督权成为最容易产生矛盾和冲突。如何通过大学章程平衡各种权力关系，实现多元权力的有效、有序运行，是大学章程制定中面临的又一个难点问题。
1.党委领导权与校长行政权
我国公立高校实行的是中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，所以高校的领导体制主要是党委的政治领导权与校长行政权的协调运行。一般来说，党委是学校的领导核心，其领导权主要体现在宏观的战略决策、思想政治工作，以及对学校改革和发展中重大事件的决策上；校长是学校的法定代表人，主要负责学校的教学、科学研究和其他具体行政管理工作。看似明确的分工，在实践中却往往容易出现“政治组织框架内的‘一把手’与大学法律框架下的‘一把手’双峰对峙的现象。当校长与书记的意见不一致时，这种政治框架与法律框架的不协调，就会成为学校内耗的根源，妨碍学校的发展。”所以如何在大学章程中处理这两种权力的关系就成为实际问题。如果处理不当，不仅不符合法律规定，还有可能在实践中导致双方互相放弃权力，推诿责任，或者产生权力冲突甚至权力斗争。
从6所大学的章程文本来看（见表2），各校基本上都从实体上对党委和校长的地位及职权范围进行了规定：党委是学校的领导核心，支持校长依法独立行使职权，校长是学校的法定代表人和行政负责人，各自职权内容基本都是参照我国现有的法律法规进行规定的。其中，东南大学、上海外国语大学和中国人民大学针对党委常委会和校长办公会的具体议事规则做出了规定，明确了会议召开次数、出席人数、表决通过人数以及校长办公会的组成等内容，从程序上对权力运行进行了规范。程序正义是实体正义的前提和基础，程序性的规定有利于保证权力运行规范化，防止滥用权力。
2.行政权与学术权
行政权是以校长为代表的高校各级行政组织和行政管理人员依靠特定手段，为有效执行学校决策而拥有的权力。学术权指的是从事学术研究的人员和学术组织对学术事务所拥有和掌控的权力。学术权是现代大学中特有的一种权力。尊重学术权力、崇尚学术自由历来是中外高校所崇尚的理念和追求的目标。学术权主要通过学术组织的机制运行来行使。早在我国1998年颁布的《高等教育法》第42条就对高校学术组织做了规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”但该条规定过于简单和原则，缺乏可操作性，以致学术组织的规范和建设工作在我国高校并没有引起足够的重视，其导致的后果是行政权的日益泛化和学术权逐渐弱化。行政权力在高校治理中的非合理配置以及在实践中的泛化与滥用导致了高校权力结构失衡。目前，我国高校一般都设置有学术委员会、学位评定委员会、职称评审委员会、教授委员会等学术组织，但对学术组织成员的确定、议事规则、监督方式等方面的规定并不明晰和完善。而且，学术组织的组成人员中具有行政职务的人员占多数，在实际工作中，学术权力往往受到行政权力的干涉，学术行政化的情况日益明显。此次《暂行办法》要求章程应当明确规定学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制，维护学术活动的独立性，尊重学术自由。
从6所高校的章程文本来看（见表3），各高校基本都设置了学术委员会、学位评定委员会等学术组织，有的学校还包括教学委员会、职称评审委员会等。中国人民大学就学术组织的组成、会议决策程序做出了详细规定，而其他几所大学仅对学术组织的职权范围进行了规定。由于学术组织的设置涉及学术权与行政权的权力配置问题，特别是涉及担任行政职务人员在学术组织中的地位问题，大多高校对此采取了较为保守的态度，即对行政人员在学术组织中的任职问题采取回避态度。中国人民大学章程规定“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”，可算有所突破。在目前缺乏法律具体规定的情况下，大学章程如何健全学术组织机构的运行机制，确保学术权力效能的充分发挥成为大学章程制定的重要问题。
3.民主参与权与监督权
高校的民主管理和民主监督，是我国基层民主政治建设的重要组成部分。大学治理机制中民主参与管理是体现民主权利，保护学生、教职工合法权益的重要途径，同时也可以保障学校决策的科学化和民主化。然而，在实践中，由于高校行政化和官本位的管理模式使得校内机关只对上级负责，基本上不受校内师生和社会的监督，教代会、学代会在一些学校已经成为“走过场”和“形式主义”，教职工与学生的参与权和监督权严重缺失。此次《暂行办法》第12条规定：“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。”
从6所大学的章程文本来看（见表4），各高校基本上都明确规定了教职工代表大会和学生代表大会的地位作用和职责权限，但是从人员组成、议事规则、决策程序等操作性规定来看不太乐观。仅有上海外国语大学和中国人民大学就民主管理机构的组成和议事程序进行了详细规定，明确了会议召开和决策的具体程序，而其他学校的程序性规定基本处于空白。没有具体操作性的程序规定，很可能使执行中的效果大打折扣，容易使民主参与和监督成为“形式主义”。如何通过大学章程的制度设计改变民主管理现状是高校面临的重要问题。
二、突破困惑的思路与建议
“大学章程建设的本质是完善大学治理结构，规制大学权力的运行，促进并保障大学形成自主发展与自我约束的机制。”通过大学章程突显高校独立法人地位，落实高校办学自主权，平衡校内治理结构中的多元权力关系，实现大学规范、有序、健康的自治是制定大学章程的根本目的。
（一）尊重高校独立法人地位。明确政府与学校的权力边界
政府与高校的关系“从公法的角度看，是政府与高校之间权力如何分配及各自的法律地位的问题。政府与高校之间的权力分配犹如一根红线贯穿于高等教育法律规范之中。政府权力与高校权力的界限如何确定以及高校办学自主权如何获得法律上的正当性是关键问题。”西方国家高校与政府法律关系间的权力分配理论有多种，但其共同的趋向就是通过法律使二者的权力达到法律化。笔者认为，我国政府与高校的权利义务关系也应当由国家立法来规定。尽管此次《暂行办法》第19条给出了一个对于大学章程中涉及政府与高校权利义务关系的解决办法：“起草章程，涉及与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。”但是，就笔者所调研的高校来看，这种沟通和协商并不容易。其一，受传统政府与大学二者地位不对等观念的影响，学校听从政府的命令和安排，让学校与政府平等沟通协商还未形成良好模式，学校尝试者较少。其二，通过对教育行政部门的调研了解到，目前教育行政部门并不是不支持学校与其沟通交流，而是教育行政部门本身对于举办者的权利与义务也没有特别明确和成文的规定，尚处在探索和研究之中。
就目前我国举办者和大学的关系来看，学校相对于举办者来说处于弱势方，由学校来规定举办者的职责义务似乎不大合乎法理。笔者建议可以由全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规或教育部制定的部门规章来为政府权力划定边界，为大学自治延展更大的空间。这是降低高校外部治理行政化倾向的重要途径。通过国家立法来明确举办者的角色从“管制”走向“服务”，减少对高校内部运作和管理的关注，着眼于高校系统内外部的宏观关系和高等教育事业的质量标准及发展方向，更多地运用法规、政策、标准、公共财政等手段引导和支持教育发展，保证高校根据国家法律法规和宏观政策，自主开展办学活动。尊重高校的独立法人地位，落实高校自主权，并不是要完全摒弃政府的管理，而是要求政府转变治理观念，改变管理模式。特别是在实践中，政府应严格按照国家立法规定做到真正的放权，给予大学办学自主权，减少对高校的行政审批和直接干预，更多地采用支持和引导的手段，这样才不至于使写入章程中的内容成为形式。对于高校来说，应当在大学章程中明确学校办学自主权的内容，同时，应当健全学校办学自主权的行使与监督机制，在管理体制中明确具体自主权事项的基本规则、决策程序与监督机制。
（二）明确党委与校长的权力范围与运行机制
党委与校长在高校治理中都属于领导层面的权力主体，在学校事务管理中具有相应的决策权，但是二者在职权分工上应当具有一定的差异性。关于党委权力的具体内容，高校可以参考我国《高等教育法》第39条以及中共中央专门针对高校基层党组织制定和颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的规定。关于校长的职权则可以依据《高等教育法》第41条的规定起草。党委的职责主要是围绕学习、宣传和执行党的路线、方针、政策，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论和决定有关学校改革和发展的重大问题，管理、考核和监督干部，领导学校群众组织，做好统一战线工作等。校长的职权则主要围绕拟订发展规划，组织教学活动、科学研究，拟订内部组织机构的设置方案，聘任与解聘教师，管理和奖惩学生，拟订和执行年度经费预算方案等。教育部核准的6所高校的章程基本都是参照上述规定制定的。高校可以在不违背上述规定的基础上，结合本校的实际情况进行细化。从本质上说，党委与校长的两种权力并不存在目的上的根本差异，但为了充分发挥二者的权力功能，避免权力重叠或权力缺失，必须对两种权力内容加以明确。“在党委和行政的关系上，党委要充分调动校长和其他行政领导的积极性和主动性，大力支持校长独立负责地行使职权；校长要对学校党委负责，对党委的领导负责，对党委的决议负责，独立负责地行使行政管理职权，使党委的决议在行政管理工作中得到全面贯彻。”另外，大学章程需要明确党委集体领导和校长行政权运行的基本议事规则和决策程序。一般来说，在高校中，党委常委会是校党委的日常办事机构，校长办公会议或者校务会议是校长执行权力的主要形式。所以，大学章程应当针对党委常委会和校长办公会的组成、职责、议事规则进行明确规定，写明会议召开的周期、有效出席人数、表决方式、决议通过人数等内容。在具体细节上可以有所不同，如中国人民大学规定党委常委会和校长办公会都需要实际到会人数达到应到会人数的4/5以上方可召开，而东南大学和上海外国语大学则规定出席人员达到或超过全体人数的2/3即可召开，这体现了学校在管理体制上的不同要求。
（三）尊重和规范学术权，建立服务行政体系
学术委员会应当真正成为大学学术事务的最高决策机构，在教学评价、科学研究、学科建设、职称评定、考核评奖、课程设置、教材建设、师资培养、教师聘任、学位授予以及招生就业等方面涉及的学术事务中，充分发挥学术委员会的权力。大学章程应当建立规范的学术组织体系，科学设计学术机构的人员构成，明确委员任职资格、委员人数、遴选办法、任职年限及构成原则等，明确规定提案方式、议事程序、表决方式、决议方式、监督机制等，保证会议召开的合法性、公平性和公开性。为了有效避免行政权在学术事务中对学术权的干涉，对于担任行政职务的人员在学术组织中的比例应当有所限定，保证一般教师的参与面。此次教育部核准的6部章程中，只有中国人民大学在学术委员会的组成中提到“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任。”对于行政职务人员在学术组织中的比例，各校基本都没有涉及。值得注意的是，2013年10月18日教育部发布了《高等学校学术委员会规程》（征求意见稿），其中规定，“担任学校及相关职能部门行政领导职务的委员，不得超过委员总人数的1/3；不担任党政领导职务及院系负责人的专任教授，不得少于委员总人数的1/3。”同时规定了应当提交学术委员会审议或者直接由学术委员会审议决定的事项，也就是明确了学术委员会具有最终决定权的事项，赋予了学术组织明确的学术权力。虽然该规程尚未生效实施，但可以看出我国对高校学术权力未来改革的方向，建议高校在制定章程文本的时候加以参考。虽然目前我国还没有关于高校学术组织的详细规范生效法律文件，但大学章程作为具有稳定性的校内“宪法”应当具有一定的前瞻性，特别是对于学术权与行政权的规定，要尽量体现学校改革创新的成功经验与制度成果，维护学术活动的独立性。提倡尊重学术权力并不意味着要削弱行政管理，因为行政权力的合理使用是保障高校运行效率和秩序的必要条件。我们应当引入“服务行政”的理念与管理模式，构建服务型行政管理体系，寻求高校内部学术权与行政权的互补、协调与平衡，使大学治理既遵循知识和学术发展的内在规律，又满足高校自身高效有序运行的需要。
（四）保障民主参与管理和监督的权利，防止行政权被滥用
民主管理、监督机制的表现形式主要是教职工代表大会和学生代表大会。关于教职工代表大会的规定，高校可以参考2012年1月1日起实施的《学校教职工代表大会规定》（教育部令第32号令），注意其中规定的“教职工代表大会代表以教师为主体，教师代表不得低于代表总数的60%”，“教职工代表大会每学年至少召开一次”，“教职工代表大会须有2/3以上教职工代表大会代表出席”，“教职工代表大会的选举和表决，须经教职工代表大会代表总数半数以上通过方为有效”。这些带有数字要求的规定是作为部门规章的底线要求，大学章程只能在此基础上有所提高，不得违背规章的最低要求，这也是保障教师民主参与权的基本要求。从操作层面来看，各高校章程普遍缺乏操作性规定，除上海外国语大学和中国人民大学外，其他高校基本没有涉及程序性规定。这在一定程度上体现了大学治理中“重实体，轻程序”的意识，直接影响到民主制度的实际操作和实施效果。大学章程应明确教代会和学代会的人员组成与职责权限；明确教师、学生参会的具体人数比例，保障其在民主参与中的主体地位；明确教师、学生有权参与讨论的学校事项范围，特别是与教师和学生切身利益息息相关的问题，必须充分给予其有效的发言权和参与权；明确规定出席参会的人数比例，重大事件投票通过的人数比例，保证议事过程的公正、公开和透明。
总之，由于各校的情况具有差异性，客观环境和内在认识都在变化，大学章程在制定的过程中必然会遇到各种各样的困难，要想制定一部真正规范学校治理的校内“宪法”并不是一件简单和容易的事情。我们应当允许在章程制定过程中出现各种思考和质疑的声音，只有经过不断的推敲、磨合、积累、沉淀，才能最终制定出一部真正体现大学理念，体现“宪法”精神的大学章程。
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