摘 要 从治理视角分析我国建国后职业教育制度发展的三个阶段，其呈现出以外为主的外生性发展路径、显著的显性和隐性路径依赖、集中于学校职业教育发展正式制度、主要依赖政策支持并缺乏有效运行机制、制度的规范性和科学性有待加强等特点，结合我国职业教育制度发展中的问题、世界职业教育制度发展趋势和新时期职业教育制度发展的任务，未来职业教育制度发展应思考制度转型的价值取向、制度突破的着力点和制度创新的基本保障等问题。
关键词 治理；职业教育；制度发展；制度创新
中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）16-0014-06
一、治理视角下职业教育制度的基本内涵
（一）治理与制度的内涵及关系
自世界银行1989年讨论非洲发展问题首次提出“治理危机”以来，治理理论已成为当代政治学、行政学、管理学中的“显学”。现代意义上的治理因强调政府与社会之间的伙伴关系被认为是应对市场失灵和政府失灵的重要机制，广泛应用于社会经济、公共管理、国际关系等各个领域。十八届三中全会明确提出：“新时期全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”自此，作为公共事业及其管理重要组成部分的教育领域也开始了治理体系和治理能力现代化的历程。
治理因其广泛运用在政治、经济、社会发展各领域，不同学者从不同学科视角解读其内涵和范围，也存在概念含混不清、包罗万象的现象[1]。联合国全球治理委员会就治理给出了较有代表性和权威性的定义，即“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和”[2]，其基本特征包括四个方面：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。就治理的关键要素而言，包括为什么治理、谁治理、治理什么、如何治理、治理得怎样五个方面。
“制度”一词在社会学、政治学、管理学和教育学中的界定均有不同，权威工具书《辞海》（缩印本）中的含义是：要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程；一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系；政治上的规模法度[3]。系统梳理较有影响的制度的定义，大致可以分为三种①：一是规则、规范说，即制度是一种社会规范、规则，确定人们的职务和地位及权利、义务、权力和豁免等，进而规范人的行为。二是结构、体系说，即制度作为社会生活中实际存在的一种建制结构的综合体。三是行为方式、生活方式说，即制度是一种共同体的生活方式。在此基础上，也有学者给出综合性的制度定义，即制度不仅是规则、共识，还是相对稳定的行为方式和结构状态，制度是由规则、信念、规范和组织构成的系统等。
目前大多数研究都将制度分为正式制度和非正式制度两种。正式制度也称正式规则、正式约束，即“包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列规则构成一种等级结构，从宪法到成文法到不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约，它们共同约束着人们的行为”[4]。非正式制度也称非正式约束、非制度化规则，是社会共同认可的、不成文的行为规范，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素，在正式制度无法定义的场合规范着人们的行为[5]。从起源看，制度还可分为内在制度和外在制度；从实践看，也存在宏观制度和微观制度等不同的构成。
从治理和制度的内涵与构成看，二者具有天然的联系。治理是不同主体围绕共同事务遵循一定的规则和程序互动化解矛盾或冲突进而实现多方利益共赢的过程，制度和规则是其存在的核心要素和前提条件，有论者直接指出“制度问题是国家治理中的根本问题，推进国家治理现代化的实质是实现制度现代化”[6]。教育治理主要是教育的公共治理，指政府、社会组织、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任[7]。其实质是用一套正式和非正式的制度来解决教育事业发展过程中的矛盾冲突和利益协调等问题。制度是治理的基本要素和主要依据，但又区别于治理本身，治理依据制度但突出公平、民主、自由和契约遵守等价值追求，少了一般意义上制度的强权、压迫、服从等属性，以及实践中制度的缺位、越位、错位和效率低下等问题。治理也正是针对经济社会发展新阶段管理主体权责不清、管理对象多变、管理内容模糊、管理规范缺乏、管理主体协调不力等问题提出的。
（二）治理视角下职业教育制度的基本内涵
职业教育制度作为一种教育类型的制度，具有一般教育制度的属性。在我国教育制度的语境中，教育制度主要从综合性的角度理解，并主要集中在正式制度层面，即教育制度是国家各种教育机构和教育规范系统的总和。具体可分为三个层次：一是教育根本制度，主要指国家教育方针、教育法律与法规等；二是教育基本制度，包括教育体制、学制及相关教育政策；三是教育具体制度，指各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制，如教学管理制度、考试制度、评价制度等[8]。相应地，职业教育制度也包含各种职业教育机构和规范系统并具有相应的层次，从构成要素看，由正式制度、非正式制度及其各自的实施机制组成；从起源看，可分为内在职业教育制度和外在职业教育制度；从地位看，可分为职业教育基本制度和从属制度。
治理视角下的职业教育制度，在制度的一般意义上还应突出如下五个方面：第一，体现政府的主导作用，即政府对职业教育的发展具有“元治”的地位；第二，制度是协调多主体利益的，既包括公共部门、私人部门，也包括第三方组织和个人；第三，制度的制定和运行是为了谋求多方共赢和公共利益的最大化，而不是强制性或单方面的一厢情愿；第四，制度的构成既包括正式制度，也包括社会环境中价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等非正式制度；第五，制度涵盖职业教育体系内外关系协调的范围，而不仅仅指学校职业教育制度。
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