目录 内容简介 目 录 第一部分 复习笔记 引 论 编 总论 第一概述 第二法的基本原则 第三主体 第四公产 第五行为概述 第六立法 第七许可 第八行政处罚 第九公务行政 章 行政合同 一救济 第十二章 行政复议 第二编 行政诉讼 三概述 四受案范围 五的管辖 六参加人 七行政诉讼证据 八诉讼程序 第十九特殊制度与规则 第二十章 行政诉讼的结案 第三编 国家赔偿 一与国家赔偿法 二的范围 三主体 第二十四章 国家赔偿程序
十五章 国家赔偿方式与计算标准 第二部分 名校考研真题详解 4 3 2 7 1 年中国政法601 法学综合一（行政法学部分）考研真题及详解 3 年电子科技4 行政法与行政诉讼法考研真题及详解 2012 年西南政法大学 807 专业基础 B（行政法学总论及行政诉讼法学部分）考研真题及详解 2011 年西南政法大学 807 专业基础 B（行政法学总论及行政诉讼法学部分）考研真题及详解
第一部分
复习笔 记 引
论 一、行政法学的产生与发展 1．行政法学的产生 （1）萌芽时期：17 世纪英国资产阶级革命 ①英国资产阶级革命，确立了普通法院的地位和普通法制度。所谓普通法制度，就是一切案件，包括行政案件在内，都由同一普通法院，并按普通诉讼程序审理，适用同一普通法律，这种制度即已包含了行政法的精神实质——对行政权的控制，主要是通过司法审查以及普通法院对地方行政官吏的监督。
②原因：英国公私法不分，导致行政法未被世人注意。
（2）确立阶段：法国大革命 ①1791 年宪法：明确规定“立法权委托给人民自由选出的暂时性的代表们所组成的国民议会”，“行政权委托给国王”，“司法权委托给人民按时选出的法官来行使”。
②1790 年的法院组织法：明确规定“司法职能和行政职能现在和将来永远分离，法官不得干扰行政机关的活动，也不得滥用传唤权将行政官吏传唤到庭，违者以渎职罪论。”这一规定排除了普通法院对行政纠纷的管辖权。
③1799 年，法国拿破仑一世：建立了国家参事院和省参事院，国家参事院受理行政纠纷以及为政府提供法律咨询。自此，法国建立起行政审判制度，为行政法的发展奠定了基础。
④原因：法国受理行政纠纷的法院，适用的法律和程序都自成体系，以此与普通法院体系相区别。
2．行政法学的理论基础——自然权利、三权分立 （1）背景：历史背景、思想背景、宪政体制 （2）卢梭的自然权利学说：人都有与生俱来的自然权利，并说这种权利是“天赋”的，不可让与的，人们缔结契约，组成国家是为了维护自然权利，而不是转让。
（3）孟德斯鸠的三权分立学说：一切国家都存在三种权力：立法权、行政权和司法权，并主张这三种权力分别由不同的机关行使，以确保自由的存在。
3．行政法的发展因素：
①法治理论的发展； ②权的扩张； ③行政诉讼制度的发展与完善。
二、中国行政法学的发展 1．中国行政法学的产生 （1）中国古代：只有“官治之法”，但没有“治官之法”； （2）萌芽时期：清末民初； （3）初步建立：北洋政府的《行政诉讼条例》《行政诉讼法》《平政院编制令》规定了行政审判组织； （44854 阶段：奠定基础； （557—1977 年：倒退阶段； （6）1978 年党的十一届三中全会之后：重新起步、巨大发展。
①行政诉讼制度的建立； ②救济制度的完善； ③行政活动的规范化。
2．社会结构变迁与中国行政法学 （1能模式改变：无限政府——有限政府 （2）政府职责体现 ①保护产权，即保护人们既得的一切合法利益； ②稳定宏观经济； ③建设基础设施公共交通设施和供电供水设施等等； ④提供公共服务，如环境保护、城市规划、消防救灾、公共卫生等等。
（3）中国社会的巨大转变 （1主体一元转为多元； （2权利国家制造转变为市场交易产生； （3）社会关系结构从身份走向契约。
3．中国行政法学的发展 （1）主要问题：以权力为核心的理论体系与中国的现实并不相符 （2）面临转型：
①权力行政与服务行政； ②公产制度； ③管理方式问题：引入间接行政带来的结构性调整。
第一编
行政法总论 第一章
行政法概述 一、行政法的基本概念 1．行政 （1）行政的含义 ①一般行政与公共行政 一般行政指社会组织基于特定的目的对一定范围内的事务进行组织、管理的活动；公共行政即国家行政机关对公共事务的组织与管理。两者的区别：
a．性质不同:公共行政是一种国家职能活动，具有鲜明的公共性质；而一般行政的组织与管理活动则只具有局部或个别的非公共性质。
b．目的不同:公共行政的目的在于实现公共利益；而一般行政的出发点和目的则是为了团体自身的利益。
c．手段不同:公共行政可以采用与许多一般的组织管理活动所不具有的手段，如命令、给予处罚等制裁、采取一定的强制手段；而一般行政则对外不具有这些手段。
d．行政法只适用于公共行政活动。
②宪政意义上的公共行政 它是指近代意义的宪法产生，确定民主政治以后的公共行政。宪政意味着国家机关的职能分工；宪政意义上的公共行政具有从属性质。
（2）行政的多样性 ①实质意义的行政与形式意义的行政 a．实质意义的行政 从国家职能的角度，根据国家活动的性质，可以把国家职能区分为制定普遍性行为规则的活动和适用普遍性规则于具体事件的活动。前者称为立法职能，后者称为行政职能。
b．形式意义上的行政 形式意义上的行政是以行使国家职能的机关为标准来区别国家职能，并确定公共行政的范围。
行政法上的行政以形式意义上的行政为主体，以实质意义上的行政为补充。
②权力行政与公务行政
权力行政。行政机关在维持公共秩序中，必然要制定维持社会生活必不可少的行为规则，既要对公民的权利提供保护，同时也要限制个人自由。这类行政多半由行政主体的单方面的意思决定，并以强制的方式贯彻。由于这类行政活动以权力为核心，故可以称为权力行政。
公务行政。行政机关从事的对社会生活提供一定的服务，可以称之为公务活动或公共服务行政。
两者区别体现为：
a．行为结果不同 权力行政行为后果往往是加重公民负担，因而，通常又称为干涉行政、负担行政；公务行政则是为公民提供服务，往往意味着给公民带来某种利益。
b．遵循不同的行为规则 权力行政通常由国家直接提供，而公务行政则可以借助社会组织间接提供；权力行政严格遵守“无法律即无行政”的要求，而公务行政中行政主体则享有很大自由裁量权。
③直接行政与间接行政 直接行政与间接行政是以行政活动由谁来实施为标准所作的划分，由行政机关直接实施的行政活动称为直接行政，其他非由行政机关直接实施，而是由行政机关以外的社会组织实施的行政活动称为间接行政。
间接行政产生原因：任何行政事务都由行政机关直接实施容易导致权力膨胀，间接行政则是行政分权的体现，主要目的在于促进行政的亲民，避免行政官僚化。
④公共组织的行政问题 随着国家职能的扩张，行政职能并非仅由国家实施，一些公共组织也承担某些行政职能。各国行政法学大多将国家行政以外的公共行政也纳入研究的范围。
2．行政法 （1）行政关系 行政关系指国家行政机关在行政活动中同被管理者所发生的各种关系的总称。具有以下的特征：
a．行政关系的主体一方为国家行政机关； b．行政关系的发生必须要有行政机关的意思表示方能成立； c．行政关系是以国家强制力作保障； d．行政关系是一种不平等的关系； e．行政关系是一种权力服从性质的关系。
（2）行政权力
一方面，行政机关必须享有权力，作为公共秩序的维持者，公共利益的维护者的行政机关应当享有履行职责的必要权力；另一方面，由于权力的运用也产生了许多法律问题。
（3）行政权力控制的必要性 如果没有法律对行政机关行使的权力、权力行使的程序和规则加以规定，那么，侵害被管理者权益的现象就会屡屡发生，更不会形成稳定的社会秩序，社会也会因此而失去发展的可能。因此，在现代社会，对行政活动进行法律调整更为必要。行政活动必须依法进行是行政法产生和发展的奠基性原则，也是当今各国公认的行政法原则。
3．行政法的概念 （1）在法国，行政法被认为是调整行政活动的公法。
行政法首先是公法的组成部分，其次是公法中专门调整行政活动的部分。法国对于行政法的理解是与其法律传统中将法律划分成公法与私法有关，行政法属于公法，它是公法中调整行政活动的法律。
（2）在英美国家，行政法被认为主要是“控制行政机关权力的法律”。
它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予法律补救。英美的行政法是由其制度所生成，与其法律注重程序问题的传统相吻合。
（3）教材观点 行政法是调整行政活动的法律规范的总称，它主要规范国家行政权力的组织，行政权力的活动以及对行使权力后果如何补救，其目的在于实现依法行政，确认或建立行政法律秩序。这一定义包含以下几层含义：
①行政法的核心是对行政权力的控制； ②就行政法的内容而言，行政法是规范承担行政权力的组织、行政权力的活动，以及对权力行使的后果进行补救的法律； ③法产生或存在的目的是为了建立行政上的秩序状态； ④依法行政是行政法的根本原则，是贯穿所有行政法规范的核心，是行政法的精神。
4．行政法学 （1）行政法学的对象和范围 ①行政法学的研究对象 行政法学研究不仅要说明行政法律规范是什么，而且更为重要的是要揭示为什么要有行政法，贯穿一系列行政法规范的本质是什么。
②行政法的本质 法国行政法学主张“公共权力”→“公务”学说，我国存在三种不同的观点：管理论、控权论和平衡论。管理论认为行政法是管理者如何进行管理的法，控权论认为行政法是控制行政权力的法，而平衡论则认为行政法主要是在行政权力与公民权利之间求得平衡的法。
行政法主要是控制行政权力、规范行政活动的法律，这是行政法的本质所在；而管理论主要是适应计划经济体制的观点，平衡论的观点是一种中庸哲学的体现。
③行政法学的研究范围 a．行政法学应研究实有的法律规范，从中明确行政活动的规则，以及根据这种规则所形成的行政状态； b．行政法学应研究实际的行政状态，探讨存在的行政法问题，由此揭示所需的行政法规则。
（2）行政法的特点 ①行政法在形式上没有一部统一的法典，而是由分散于宪法、法律和法规等为数众多的法律文件中的规范组成； ②实体法与程序法没有明确的界分，行政法主要是程序法； ③行政诉讼与行政法规范之间联系紧密，不可分割。
（3）行政法学体系 ①行政法学体系是绪论部分，包括行政法概述、行政法的渊源、历史发展及基本原则； ②就行政法的主要内容而言，是关于行政组织及其组织法部分； ③法主要规范行政活动，当然行政活动是行政法的主要研究对象； ④行政活动的法律意义在于它可能损害公民的权益，因此，行政救济是行政法学最为重要的部分。
综上所述，行政法学体系分为行政法绪论、行政主体、行政活动、行政救济和行政诉讼五个部分。
二、行政法的渊源 1．行政法的形式法源 （1）宪法 （2）法律 法律是行政法最重要的渊源。包括全国人民代表大会制定的基本法律，也包括全国人民代表大会常务委员会制定的非基本法。
（3）行政机关制定的规范性文件 行政机关制定的规范性文件是构成行政法最主要的渊源。包括：行政法规；行政规章或称部门规章；地方性规章或称地方政府规章。
（4）地方性法规和自治条例、单行条例 （5）国际条约和协定
（6）法律解释 2．行政法的实质法源 （1）判例法 判例法是指可作为先例据以决案的法院判决。英美国家实行判例法，根据遵循先例的原则，法院的判例对以后处理同类案件具有拘束力。大陆法系虽然实行成文法，但偏偏在行政法领域，许多重要的行政法规则都来自于法院的判例。
（2）法的一般原则 在西方国家，行政法不仅以成文的形式表现出来，而且由权威法学著作、学说所确立的法的一般原则也是行政法的法源。
第二章
行政法的基本原则 一、行政法基本原则概述 1．行政法基本原则的概念 （1）行政法的基本原则是指体现行政法的根本价值，指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政救济的各个环节之中。
（2）行政法基本原则对行政法实践的指导功能：引导行政法的发展、指导行政立法、指导行政法的实施。
2．行政法基本原则的现状 （1）英国：“越权无效”与“自然公正”是行政法的基本原则 ①越权无效原则要求行政行为要符合议会制定法所赋予的权限，超越管辖权、不履行法定义务、滥用权力等违法行为是无效的； ②自然公正原则要求行政机关在作出决定时，应听取对方的意见，以保障相对人的防御权利。
（2）美正当法律程序”成为行政法的基本原则 （3）法国：“行政法治”作为行政法的基本原则 ①有法律根据； ②行为符合法律规范； ③行政机关必须以自己的行为保证法律的实施。
（4）德国 ①合法性原则，即法律至上和符合法律要件； ②比例原则，即坚持行政行为要公正合理。
（5）中国 行政法基本原则应包括依法行政原则、行政合理性原则、信赖保护原则、正当程序原则。
二、依法行政原则 1．依法行政原则含义
依法行政原则，又称为行政合法性原则，是指行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律授权，并依据法律规定。
2．依法行政原则的内容 （1）法律优位原则 法律优位原则，即消极意义的依法行政原则，是指法律处于优越于行政活动的地位，一切行政活动都不得与法律相抵触。包括以下内容：
①法律的效力等级高于行政立法 a．在法律已经对某些事项作了明确规定时，行政机关应当根据法律的规定来制定行政法规和行政规章； b．在法律对某些事项有明确规定时，行政法规和行政规章的规定都不得与之相抵触； c．与法律相抵触的行政法规和行政规章是无效的，应当由有关机关根据《立法法》的相关规定予以撤销或修改。
②一切行政活动都不得与法律相抵触 a．作为行政活动依据的法律必须是实质性的法律规范； b．作为行政活动依据的法律规范必须是有效的，行政机关如果适用无效的法律规范往往会导致行政活动违反其他有效的法律规范，从而违反法律优位原则； c．与法律相抵触的行政活动原则上是违法或无效的行政活动，应当由有权机关依据法定程序予以撤销或修改。
（2）法律保留原则 法律保留原则是指在涉及公民权利义务等事项方面，只有法律明确授权，行政机关才能实施相应的管理活动。可以分为：
①宪法意义上的法律保留 在国家法律体系内，一些重大的事项只能由国家人民代表机关以正式法律的形式规定，而不能由其他国家机关特别是行政机关代为规定。这种保留实际上是属于议会的专属立法事项。
②行政法意义上的法律保留 行政法意义上的法律保留针对的是行政机关实施的除制定行政法规、行政规章和其他规范性文件之外的其他行政活动。主要包括以下内容：
a．任何行政职权的存在都必须基于法律的授权，任何行政职权的行使都必须具有法律依据，否则，相应的行政活动即构成违法，原则上应当被撤销或被确认为违法。
b．行政职权与行政职责相统一。
（3）两者的区别
法律优位原则仅仅要求行政活动不与法律和法规相抵触，而法律保留原则进一步要求行政活动必须具有法律明确的授权，否则即构成违法，其要求显然比法律优位原则严格，因此法律保留原则又称为积极的依法行政原则。
三、行政合理性原则 1．行政合理性原则的含义 行政合理性原则是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
（1）行政合理性原则的内容 ①动机应符合法律授予该权力的宗旨； ②行为应当建立在正当考虑基础上； ③行使权力的内容和结果应当公平、适度，合乎情理，具有可行性。
（2）行政合理性原则与行政合法性原则的区别 前者要求行政机关的一切活动必须依据法律的规定，不能超越法律规定的范围，不能与法律规定相抵触；后者是指在行政机关在法律规定的范围之内行使行政职权，必须做到客观、适度，符合人类理性，防止行政权力的滥用。
2．行政合理性原则的内涵 （1）平等原则 平等原则也可以称为公平原则。平等原则是重要的宪法原则，它是所有国家机关的活动都需要遵守的原则，既要拘束立法者，又要拘束法律的执行者。前者目的在于防止立法的恣意，要求实现“法律制定的平等”，后者旨在防止行政恣意，要求实现“法律执行的平等”。
①在法律条文上的体现 我国宪法第 33 条第 2 款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这是关于平等权的最一般性的要求；第 5 条第 5 款规定：“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这两个条文所确立的平等权，便是法律制定和执行的平等原则。
②基本内涵：同等情况同等对待，不同情况区别对待，国家不得恣意地实施差别待遇。
a．在行政立法领域，应当对调整的对象进行合理分类，防止立法过程中因分类不合理而产生歧视。
b．在执法领域裁量行政中，法律规范对行为目的、范围作原则性的规定，行为的具体条件、标准、幅度方式都由行政机关自行选择、决定。
（2）比例原则 比例原则是行政合理性最基本的原则要求。其基本含义是指行政机关行使自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要限度。因而也被称为“最小侵害原则”、“禁止过度原则”、“平衡原则”等。通常包含：
①妥当性原则：关注手段对目的的实现作用 又称适当性原则或适应性原则，是指行使自由裁量权所采取的手段必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的的达成。它针对的是行政手段与行政目的之间的客观联系，要求实现目的的手段必须适合于达成行政目的。
②必要性原则：注重手段的最小负面影响 又称最小损害原则，不可替代原则或最温和的手段原则，是指在有多种能同样达成行政目的的手段可供选择时，行政主体应选择采取相对人权益损害最小的手段，即手段的选择以达到目的为限。适用该原则有一个前提，即必须存在多种能实现该行政目的的方式或手段。
③均衡原则：对采取该手段所欲实现的目的价值进行考量 又可称为狭义比例原则、法益相称性原则等，是指行政主体为达成行政目的所采取的手段，不能给相对人权益带来超过行政目的的价值侵害，即行政手段对相对人权益的损害必须小于该行政目的所实现的社会公共利益，不能超过这一限度。适用该原则有一个前提，即只有行政主体所采取的手段对公民利益造成的损害明显超过所获利益。
四、信赖保护原则 1．信赖保护原则的含义 行政信赖保护原则，是指当公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得随意变更这种行为，如果变更必须补偿相对方的信赖损失。
（1）信赖保护原则成为行政法一般原则的原因 ①法治国家原则的必然要求； ②法律安定性原则的要求； ③基本权利保护的要求； ④民法上诚实信用原则的影响。
（2）我国首次引进 《行政许可法》规定行政机关不得擅自改变以往生效的许可。
2．信赖保护原则的适用 （1）行政机关原则上不得制定对相对人具有溯及力的法律规范 ①主要表现为禁止制定对公民不利的具有溯及力的法律规范，这是法的安定性原则的要求。
②例外情况：如新制定的规范性文件所追求的公共利益已经超越了信赖保护原则的要求时，行政机关可以制定具有溯及力的规范性文件。
（2）行政机关不得随意撤销或者废止已经生效的具体行政行为 ①授益行政行为的撤销与废止 授益行政行为使行政相对人产生既得利益，倘若授益行政行为违法，行政机关可以裁量决定部分或者全部、向前或者向后撤销。但是，受益人对该行政行为的存续具有值得保护的利益时，行政机关不得撤销。授益行政行为的废止通常并非是由于行政行为的违法性，而是客观状态发生变化或其他原因造成。
根据《行政许可法》的规定，行政机关作出许可行为后，不得擅自改变已经依法生效的行政许可。如果相关的法律、法规、规章修改、废止或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤销已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
②负担行政行为的撤销与废止 a．通常观点 对于负担行政行为违法，认为行政机关可以随时予以撤销、废止，信赖保护原则于此不适用。
b．不同见解 我国台湾学者认为下列两种情形下的负担行政行为是否必然排除信赖保护原则的适用值得商榷：一是由于对人民更不利的合法处分所取代；二是相对人由于遵守处分内容，已消费或处置标的物，以致无法或很难回复。这两种情形下，撤销行政行为将使人民处于更为不利的境地。
③复效行政行为的撤销与废止 将相对人的权益与第三人的权益进行比较，可将复效行政行为区分为两种情形：
一是对相对人受益，对第三人负担。依德国的判例及通说，信赖保护原则发挥作用，限制对行政行为的撤销。我国台湾地区及法国的做法与德国相似。日本通说认为，即信赖保护原则不能适用。
二是对相对人负担，对第三人受益。在此情形下，德国、法国及我国台湾地区的判例及通说均认为应依负担行政行为撤销的法理解决，即行政机关可享有完全撤销权，不存在依据信赖保护原则对撤销与废止设置限制。
五、正当程序原则 1．正当程序原则的含义 （1）包括两个最基本的程序规则：
①任何人或团体行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利； ②任何人或团体不能作为自己案件的法官。
（2）我国的首次体现 2004 年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出“正当程序”原则，并指出“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，利害关系相对人应当回避。” 2．正当程序原则的内容 （1）公开原则 行政公开，或政务公开，是指行政机关应主动或者根据相对人的申请公开或者使其知晓有关政务活动的情况和资料。具体而言，就是国家将法律规定的保密事项以外的政府行政事务和社会公共事务等，通过一定的形式向社会公开，使人民在了解政府事务真实情况的基础上，参与决策与管理，实施有效的监督。
①在我国行政公开的法律依据：宪法、法律和政策的规定。
②行政公开的内容：应当包括行政行为的依据、行政行为的过程和结果的公开。
（2）公正原则 行政公正是确保行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般理性人认同、接受所要遵循的基本原则。公正原则要求行政机关应当公正地行使行政权，主要是针对行政自由裁量权而提出的要求。包括以下几个方面的内容：
①行政机关行使行政权力，以事实为根据，以法律为准绳，当事人在行政程序中的法律地位平等； ②在相同或相似情况，行政权力的行使，应当体现一致性； ③行政机关工作人员与其所处理的行政事务存在利害关系可能影响程序公正进行的，应当回避。
（3）参与原则 参与原则是指行政机关在行政职权过程中，除法律规定的程序外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政活动的机会，从而确保行政相对人实现行政程序权力，同时也可以使
行政活动更加符合社会公共利益。行政相对人的行政程序参与权是由若干个具体程序权利所构成，主要包括：
①获得通知权，指行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下，有要求行政主体通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利； ②陈述就行政活动所涉及的事实向行政主体作陈述的权利； ③抗辩权，指行政相对人针对行政主体提出的不利指控，依据其掌握的事实和法律向行政主体提出反驳，旨在法律上消灭或者减轻行政主体对其提出的不利指控的权利； ④申请权，指行政相对人请求行政主体启动行政程序的权利，在行政程序中可以表现为：听证请求权、回避请求权、卷宗阅览请求权以及行政复议请求权等。
第三章
行政主体 一、行政主体概述 1．行政组织的法律意义 行政组织是行政权力的承担者，行政活动的实施者，行政法规范行政活动。行政组织的法律意义即在于其在法律上的主体地位，即行政组织能否作为一个行政主体对外行使职权，并履行管理职能。
2．行政主体的概念 行政主体，是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。法律上的行政主体具有以下几个特征：
（1承担行政职权， （2以自己的名义实施行政活动（3）行政主体必须是能够承担行政活动的法律后果的组织，主要是承担由此产生的责任。
（4）行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织 3．行政主体与相关概念的区别 （1）行政主体与行政机关 行政主体当然主要是指行政机关，但行政主体不能简单地等同于行政机关，行政机关是生活中的用语，行政主体则是一个法学上的概念。其区别在于：
①并非所有的行政机关都能成为行政主体，行政机关只有具备一定的条件才能成为行政主体； ②并非行政机关在所有场合都能成为行政主体，行政机关在法律上可以具有双重身份，即民事主体与行政主体； ③成为行政主体的不限于行政机关，在许多情况下，非行政机关的社会团体也可能享有行政权力，也即在行政法上具有行政主体身份。
（2）行政主体与国家公务员 国家公务员是接受国家的委托，依法执行行政职务的人员；而行政主体属于由若干公务员组合起来的法律上的人格，脱离了国家公务员行政主体仅是一个抽象的名词，作为法律上的主体，既可以是单个的人，也可以是若干人组合起来的集体。
（3）行政主体与行政法主体 ①行政法主体即行政法律关系主体。在行政法律关系的双方当事人中，一方是作为管理者的行政机关，称为行政主体；另一方是作为被管理者的公民、法人或其他组织，称为行政相对人，即行政管理作用、影响的对象。
②通常是相对于行政相对人而言，表明其在法律关系中所处的地位 ③行政主体只是行政法律关系的一方当事人，不能将行政主体等同于行政法主体。
二、行政主体与行政机关 1．行政机关的概念 行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职权的国家机关。具体是指政府序列中的各机关，如国务院及其部门等。
（1）行政机关是国家机关，是由国家设置、代表国家行使国家职权的机关：与政党、社会组织、团体相区别； （2）行政机关是行使国家行政职能的国家机关：与立法机关、司法机关相区别； （3）行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关：与法律、法规授权的组织相区别。
2．行政机关的分类 （1）根据行政机关的职权管辖的范围划分：中央行政机关与地方行政机关 ①前国务院、国务院各部委、国务院直属机构和国务院办事机构 ②后者包括地方各级人民政府及其工作部门 （2）根据行政机关权限的性质划分：一般权限行政机关与部门权限行政机关 一般权限行政机关的权限是全面的，涉及各个行政领域和各种行政事务，如国务院和地方各级人民政府；部门行政机关的权限是局部性的，仅涉及特定行政领域和特定行政事务，如国务院各部委、地方人民政府的工作部门。两者不同于：
前者受一般权限行政机关的领导，一般权限行政机关有权向部门权限行政机关发布命令、指示；而后者对一般权限行政机关的命令、指令、指示有服从的义务。
（3）根据行政机关的管理对象划分：外部管理行政机关与内部管理行政机关 前者管理的对象是作为外部行政相对人的个人、组织；后者管理的对象是行政机关的内部机构及人员。行政主体资格为外部管理机关所具有，内部管理机关通常不具有行政主体资格。
（4）派出机关与派出机构 ①派出机关是指由一级人民政府经有权机关批准在一定行政区域内设立的行政机关。我国的派出机关主要有省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人
民政府经省、自治区直辖市人民政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准而设立的街道办事处。
②派出机构是由政府的工作部门根据行政管理的需要在一定行政区域内设立管理某项行政事务的机构。
3．行政主体的种类 （1）根据行政主体实施行政权所针对的对象划分：地域性行政主体与公务性行政主体 前者是指以行政地域为主体的构成基础，有权对管辖地域范围内的一切人和事实施行政活动的行政主体；后者是指以某项行政事务为对象实施行政活动的行政主体。前者如国家各级行政机关，后者如国家行政机关的职能部门。
（2）根据行政主体与法人之间的关系划分：实质行政主体与形式行政主体 实质行政主体即具备独立法人资格的行政主体，而形式行政主体则是指仅在形式上具备行政主体资格，实质上并不具备法人资格的行政主体。
三、其他行使行政职权的组织 1．公务组织 （1）公务组织的含义 公务组织是从事某种公务活动的组织。具有以下特征：
①公务组织从事的是国家公务活动，这是公务组织的基本特征，非从事国家公务活动即不能称为公务组织； ②具有某种程度的独立性，因而不包括在国家行政机关的层级组织中； ③有独立的财产，在财政管理上有独立的预算； ④公务组织的成立是国家，它们执行法律所规定的某些公务，其成立的基础是出于公务管理的技术考虑，即某类公务活动不适宜由行政机关管理，需要创立具有一定的独立性和灵活性的组织承担。
（2）公务组织的类型：
①工商业公务组织：项工商生产经营公务活动的组织。
②职业公务组织：在从事某种自由职业的人中间，为维持职业纪律和自治管理而成立的公务组织。
（3）公务组织与行政机关的关系 公务组织是公务管理的一种形式，是管理国家公务活动的组织，享有一般社会组织所不具有的公共权力，但是，公务组织要接受设立机关的监督。
2．法律、法规授权的组织
（1）法律、法规授权的组织的含义 法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。法律、法规授权的组织具有以下特征：
①是指非国家机关的组织，不具有国家机关的地位； ②法律法规授权的组织行使的是特定行政职权而非一般行政职权。
（2）法律法规授权组织的种类 ①事业组织 指为国家创造或改善生产条件，从事为工农业生产服务活动，不以盈利为目的的单位。
②社会团体 ③基层群众性自治组织 指城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。
④企业组织 （3）被授权组织的法律地位 ①在行使法律法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位； ②被授权组织以自己的名义行使法律法规所授职权，并由其本身就行使职权的行为对外承担法律责任； ③被授权组织在执行其本身的行政职能时，不享有行政职权，不具有行政主体的地位。
3．行政机关委托的组织 （1）行政机关委托的组织的概念 行政机关委托的组织是指受行政机关委托行使一定行政职权的非国家机关的组织。
①被委托的组织仅能根据委托行使一定的行政职权。
②责任承担 根据行政主体与法人之间的关系行使职权是以委托行政机关的名义，而不是以被委托组织的名义进行，其行为对外法律责任也不是由其本身承担，而是由委托的行政机关承担。
（2）被委托组织的条件和范围 被委托组织的条件通常由具体法律法规规定。一般来说，被委托组织的范围通常也是受行政机关委托行使行政职权的组织的范围。在实践中，下述两类组织也经常受行政机关委托行使某些行政职权：
①群众性治安保卫组织。指在全国范围内普遍设立的治安保卫委员会和主要在一些大中城市设立的联防队，治保会和治安联防队通常被委托行使某些行政管理职权； ②某些私人组织。
四、行政主体与公务员 1．公务员的概念 （1）所谓公务员，按照《公务员法》的规定，是指依法履行公职，纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这是广义公务员的概念。其特征在于：
①依法履行公职； ②纳入国家行政编制，国家编制管理分为行政编制、事业编制和企业编制，纳入行政编制的人员才属于公务员； ③由国家财政负担工资福利。
（2）行政法上的公务员是特指国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政职权，执行国家公务的人员。
2．国冢职务关系 公务员接受国家的委托，担任国家行政职务，即与国家之间产生一种法律关系——国家职务关系，其内容为国家和公务员相互之间的权利义务：
（1）公务员的权利 ①工作条件方面的权利：包括享有执行公务的必要权力，要求工作场所，了解并利用属于国家机密的材料等，对此，国家有义务提供； ②报酬权：包括领取法定工资报酬，享受保险福利待遇的权利； ③身份保障权：包括非因法定事由和非经法定程序，公务员不得被免职，辞退或处罚等。
（2）公务员的义务 ①执行职务 ②服从命令 ③严守秘密的义务； ④不得从事与职务相悖的活动。
3．公务员执行公务的行为 （1）执行公务的标志 执行公务的标志是公务员为了向行政相对人表明自己的身份，使用权相对人易于识别，而在行为时设置的一种外形标记。设置执行公务的标志的意义：
①公务员向相对人表明其身份，便于其对相对人实施管理； ②相对人迅速识别员的身份，便于其要求公务员为其提供服务； ③有利于区分公务员执行公务的行为和非执行公务的行为，以确定相应行为的效力和责任归属；
④有利于对公务员执行公务的行为实施监督。
（2）公务员执行行为的识别 具有公务员身份的人只有以公务员的身份实施的行为才是执行公务的行为，他以公民身份实施的行为不能认为是执行公务的行为。实践中通常综合考虑下述四种因素：
①时间 ②岗位 ③职责； ④命令因素。
4．国家职务关系的保障 （1）公务员的保护 公务员的保护是指公务员的权利和利益受到侵害时所具有的救济手段，如公务员执行公务不受妨碍，公务员执行职务的行为所造成的损害由国家承担国家赔偿责任等。其内容可分为：
①防止来自于公众的侵害。公务员对于来自于公众的侵害所具备的保护手段有：
a．刑法上的保护：刑法规定了妨碍执行公务罪，对妨碍执行职务的行为给予刑法上的保护； b．民法上的保护：表现在公务员执行职务所发生的侵权行为，只在本人有严重过错时才承担责任。
②防止行政机关的侵害。为了防止行政机关的侵害，公务员具备的保护手段有：
a．行政上的保护手段:主要存在于公务员法中，公务员的职务关系受法律保障。
b．在许多国家，公务员防止行政机关侵犯其权利和利益所具有的最有效的保护手段，是向法院提起诉讼。但在我国，公务员认为行政机关的决定侵犯其权利或利益，不能向法院提起诉讼，只能依特别途径解决。
（2）国家对职务关系的保护 ①行政处分 行政处分是国家行政机关在机关内部对公务员实施的一种惩戒措施，公务员违反法律法规或职业道德时，应承担相应的责任。所针对的对象主要是职务关系，即对职务关系有变更、消灭。行政处分分为警告、记过、记大过、降职、降级、撤职、开除公职。
②追偿权 国家行政机关对公务员保有的追偿权，即可以要求有重大过失或故意而造成损害的公务员承担部分或全部赔偿费用。追偿权行使的限制主要有以下规则：
第一，公务员执行职务造成损害的行为必须是故意或重大过失； 第二，追偿金额与过错行为相适应；
第三，要考虑公务员承担赔偿的责任能力。
③追究刑事责任 公务员在执行职务的过程中如果有明显的违法行为，情节严重构成犯罪的，如采用暴力行为野蛮殴打他人，以致造成人身伤害或死亡的，国家依法对此追究其刑事责任。
第四章
行政公产 一、公产概述 1．公产概念 （1）公产的概念 公产是指行政主体提供公众直接使用的财产或公务用的财产。其要素是：
①国家或行政主体对于公产享有所有权，而且这种权利须有法律依据； ②须为公共目的而提供使用； ③公产的范围受能否为人类支配影响。
（2）明确公产的意义 ①提高行政执法的水平：公产是行政活动的前提和基础，任何行政活动先要明确前提； ②促进行政执法主体依法行政，实现公产管理法制化； ③保障相对人的合法权益。
2．行政公产的法律性质 （1）公产的所有权问题 宪法规定国家对土地、海洋等资源享有所有权。在我国，构成所有权权能的三个因素：使用、收益和处分权，政府在对公产的财产权方面都具备。
（2）公产所有权的法律性质 作为行政法上的所有权，公产与民法上的所有权的区别在于：
①行政主体对公产的使用、收益和处分要受到公共使用的限制，而对于民法上的所有权，权利人具有自由处分的性质； ②公产所有权不仅对行政主体存在着限制，而且公共使用的性质也导致对相对人同样存在着的限制。这种限制通常可以称之为公产的役权。
③公产是公共公产：公产一般可以区分为公务用公产和公众用公产。无论是公务用公产或公众用公产，本质上都属于公共公产，而不能为某个人或某个团体所有。
（3）行政公产的特征 与私产相比，行政公产具有以下特征：
①行政公产原则上不可融通； ②公产不得为强制执行的标的；
③取得时效的限制：公产不能作为取得时效标的。
上述公产的特征说明，行政公产有其特有的规则，不能完全适用于私人财产的规则，构成公法问题。
二、行政公产的成立、处分与转换 1．行政公产的成立 （1）公产的构成 ①土地及地面公产； ②海洋公产：包括领海，以及和领海位置及作用有关的各种自然物在内。
③江河湖泊等公产：包括河底、湖底、河岸和堤岸等。
上述并不是公产的全部，事实上，只要满足公众使用或公务使用的目的就属于公产。
（2）公产的成立 行政公产的成立是指行政公产取得其作为行政公产的法律性质而言。
①自然公产的成立，以其自然形态可供公众使用即可成为公产，一般不需要有特定的明确意思表示行为； ②人工公产的成立，则需要具备实体要素和法律要素。
2．行政公产的处分 （1）行政公产因其公共目的一般适用于公法规则而不适用私法规则。
（2）对于行政公产的事实处分有害于公产本身的设立目的，但在某些情况下的收益行为可以为之；至于对公产的法律处分，若与其公共使命相悖则不得为之。
3．公产的转换 公产成立后将公产的用途进行变换称之为公产用途的转换。这种用途的改变存在着转换条件的限制：
（1后的使用目的较转换前行政公产的使用目的更为重大 （2）转换前行政公产属于事实上提供公用，转换后变为法定提供公用的； （3）行政主体认为某一公产对原来的某种公共使用已经没有必要时，可以移作他种公共使用。
4．行政公产的废止 行政公产的废止即行政公产丧失其公用性质。公产成立后，可能由于某种原因而不再具有公产的性质。公产的废止有两种方式：
（1）自然废止
自然废止是指以具备一定形体要件供一般公众使用的公共公产，因自然力或人为原因而灭失，不可能继续提供公用或提供公用有显著困难的情形。公共公产的功能已经丧失或不能满足公产设定目的，无需法律上任何程序即可废止。
（2）法定废止 法定废止又称公用废止行为，是指行政主体以废止该公产直接供公共目的使用的意思表示废止而消灭其公共使用目的行为。一般须经过法定程序，其程序遵循平行程序规则，即与公产设定程序相同的程序。
三、行政公产的管理 公产的管理是指行政主体为了使公产实现公共使用的目的而采取的一切范围的界定、维修、保护等行为。
1．公产范围的界定 （1）不同于私产范围的界定，两个相邻的不动产之间的界线，由所有者协议确定，而行政公产界线的界定由行政主体单方面确定，不需要和所有者达成协议。
（2）公产的范围，除了公产本身以外，还包括与公产接触的物体。这种由于和公产接触而产生的公产有以下两种情况：
①不可分割的补充物。如果行政主体的一项财产和一个公产密切接触以致成为一体时，这个财产便是公产不可分割的补充物，因此而成为公产。
②有益的附属物。公产的附着物对公产所要达到的目的起着有益的补充作用时，由于这种有益的补充关系而成为公产。
2．公产的维护 公产的维护是指在物质方面保持公产的存在和处于能够满足公共使用的状态。私人对自己的财产不注意维护，只要其未侵害第三者的利益则不受法律的干涉，但公产管理者疏于管理而致公民损害时，可能要承担赔偿责任。
3．公产的相邻关系 公产的相邻关系是指与公产相毗连的其他不动产而产生的法律关系。
（1）邻地不动产为公产所负担的义务 ①法国：邻地不动产为公产所负担的义务称为行政役权。行政役权即对毗连的不动产规定的一些特别义务。
②在我国，公产同样存在上述行政役权。
（2）公产为邻地不动产所负担的义务 公产为邻地不动产所负担的义务主要是对周围不动产所有者或使用者所负担的某些义务，通常称为“道路便利权”。
4．公产的保护 （1）公产的管理者对公产的毁损、侵占等行为予以处罚，以排除可能的破坏公产行为； （2）当公产的安全发生有可能性的危害或对社会公共秩序产生影响，公产的管理者没有权力排除时，需要外部治安权的介入。前者可称为公产保护的警察权，后者可称为一般治安警察权。
四、行政公产的使用 1．使用的方式和原则 （1）从法律角度而言，这些使用方式可以按不同的标准加以区分：
①根据公众同时使用公产的人数分为：集体的共同使用和个别的独占使用 前者由一般公众共同使用，无须指出姓名；后者由特定的人独占使用公产的一部分。
②根据使用者是否按照公产设定的目的使用分为：普通使用和特别使用 普通使用是按照公产设定的目的使用；特别使用是不按公产设定的目的使用，但其使用和公产的目的不相抵触。
（2）公产的使用必须符合下列原则：
①符合公共使用的目的规则； ②不违背公产的管理规则； ③最佳原则； ④公产使用权利不稳定性原则。
2．公产的使用 （1）公产的共用 公产分为公务公产和共用公产。公务公产的目的在于执行公务，共用公产则是公众直接使用的公产。公产作为共用公产的使用，有两种使用情况：
①共同使用 共同使用是指一般公众不需要对公产享有任何特殊的权利，可以直接使用公产。共同使用根据其性质，受以下原则支配：
a．自由使用原则 第一，公产的自由使用首先涉及其性质,关于公产的自由利用的性质有下几种观点：反射利益说、自由说、平等权说、公共信托说。这些观点代表了不同国家不同时代对于人民使用公共公产的态度。
第二，自由使用的范围和界限通常由法律法规规定。
b．平等原则
平等使用是指以同样的方式共同使用公产的人，行政执法部门必须同样对待。公产作为一种共同财产，任何人都有权自由地且以无害的方式利用或使用。但平等原则并不表示一切使用者地位相同，必须区别不同的事实情况。只有在对相同情况的使用者适用不同的制度，才违背平等使用原则。
c．免费使用原则 免费使用并不排除公产使用的收费，在某些情况下可以交费使用。
②独占使用 共用公产的独占使用是指使用者根据行政主体所给予的权利，单独占用公产的一部分。按其法律性质的不同，可以分为两种情况：一种是特别的独占使用，指共用公共场所设定的目的是供公众直接共同使用，例外地设定独占使用；另一种是普通的独占使用，指共同公产设定的目的是供公众个别的使用，这种独占使用是正常的使用方式。
（2）公共使用公产的一般许可使用 一般许可使用，也称普通独占使用或正常独占使用，它是与特别许可使用相对的术语，一般许可使用通常基于防止妨害他人之共同使用，为调整其未然的使用关系而为条件的限制。通常通过两种方式取得：
①根据行政主体单方面行为给予的使用权利：一般是指行政主体单方面允许私人例外地单独使用公共使用公产的一部分，当然这种使用不得与公共利益相悖。
②与行政主体订立合同取得的使用...
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