摘 要：后税费时代村级治理的区域差异日渐显现，利益密集型地区形成了“富人参政”基础上的“去公共性治理”逻辑；利益非密集地区形成了“老好人治村”为主导的“维持治理”逻辑。二者在一定程度上维持了村级治理秩序，但也给长效治理带来了一定程度的隐患。随着国家整合乡村力度的加强，村级治理的行政逻辑不断得到强化，组织科层化、干部职业化及治理规范化对“去公共性治理”的自主施行空间形成了制约，对“维持治理”的疲软状态形成了激励，但也对乡村秩序产生了一定程度的消极影响。这启示我们应进一步反思乡村社会中的国家政权建设理论，寻求村级治理中行政与自治结合的平衡点。
党的十九大报告提出了乡村振兴战略及“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的二十字方针，其中“治理有效”指的是乡村治理能达成良好的实效，乡村治理体系和治理能力逐步实现现代化。在后税费时代，村级治理的重要性日益凸显出来，村级治理如何引领乡村振兴成为学术和政策研究的热点问题。一直以来，学术界有关村级治理的研究主要围绕村民自治展开，重点在村民选举及相关制度设计等方面进行了较多的实证研究，之后又逐步转向研究村民自治的乡村社会基础。随着村级治理进入“后选举时代”[1]70，乡村治理的实践发生了迅猛变化，尤其是进入 21 世纪之后，村级治理的区域差异特征日渐彰显出来，利益资源聚集的程度成为村级治理的重要影响变量，不同的区域孕育了不同的治理逻辑，呈
现出不同的实践样态。与此同时，随着统筹城乡发展和国家资源“下乡”力度的增强，国家整合乡村的行政力度也在日渐增加，这就使村级治理呈现为复杂交织的逻辑。但当前有关村级治理的研究依然停留在治理体系的优化或制度化过程等方面，本质上是一种针对问题及困境进行的问题—对策式分析，很难深入实践内部考察其逻辑生成过程和博弈的动态过程。因其缺少了对这一过程的深度分析，对策也往往会陷入泛泛而谈。基于此，本文拟以利益聚集程度的区域差异为着眼点，一方面总结村级治理不同的实践样态，分析其治理逻辑、形成根源及可能产生的消极后果；另一方面分析相关行政化举措对村级治理产生的深刻影响并探讨其产生的政治社会效应，在此基础上进一步反思村级治理中国家政权建设这一理论命题。
一、利益密集型地区的“去公共性治理”逻辑
进入“后税费时代”以来，随着城乡统筹战略及社会主义农村建设的推动，农村经济社会开始实现快速发展。在工商业发展程度较高的发达地区农村及各类正在开发的城郊村，工业化、城镇化发展带来的工商收益和土地增值收益迅猛增加，资源的大量聚集使村庄的治理复杂化，无论是治村主体还是治村过程都掺入了大量的利益博弈。以这种利益博弈为基础，利益密集型地区的村级治理呈现出复杂的逻辑。[2]47
由于利益密集型地区农村资源和利益集中，农民的经济分化程度也日益扩大，部分从事工商经营或办企业的农民实现了财富的迅速积
累从而成为当地的经济精英。由于统筹城乡一体化水平比较高，且经济精英往往依赖当地的经济资源或条件，这部分群体并没有彻底离开村庄，一些成功的经济精英反而出现了向村庄“回流”的现象，主动参与竞选村干部并主导村级治理。除此之外，随着国家资源向农村输入的力度不断增强，各类资源和项目开始在村庄聚集，不仅城镇化发展速度快，而且土地收益增值迅猛，尤其是具有区位优势或特定资源的村庄往往呈现出利益高度密集的状态，这些地区的村两委干部岗位通常会成为激励竞争的对象，在后续的治理过程中一些村干部可能会通过身份及自由裁量权获得较多的优先收益。无论是经济精英回村“参政”或是在职村干部在资源下乡的过程中积累起财富，都可以将其统称为“富人参政”[3]77。“富人参政”一般具有两方面的特征：其一是参政动机具有复杂性。富人群体参政的动机并不单一，部分抱着造福家乡的情怀来获取村民的认同并获得自身的价值归属，但不可否认很大部分具有一定的利益诉求，部分富人群体经商办企业往往集中在当地区域并依赖当地资源，通过积极参与村庄治理，可以获得政府体制认可和更多的社会交往资源，甚至可以在企业发展所依赖的特定资源或社会资本建构中获取一定优势。其二是动员方式具有利益性。在村民选举的过程之中，由于富人群体具有比普通民众更多的社会关系网络或社会资本基础，他们的动员能力也往往比较强，会将自身的利益资源转化为社会资本来形成村庄内部的影响力，甚至在部分情况下会通过组织派性、利益许诺等方式来获取支持。
当富人群体在村庄内参政并成为主政的村干部之后，村级治理呈现出“去公共性治理”的逻辑。所谓“去公共性治理”指的是富人群体为了达成有效的治理，主要不是公共资源和正式权力的运用，反而是依托私人利益和资源的方式和“策略主义”的手段来处理各类治理事务，目的在于对村庄的控制平衡并在整个治理过程中获得更多的隐性利益或社会资本收益，主要呈现为以下三方面特征：一是运用私人意志进行治理。富人型村干部在治理过程中一般会表现出较强的个人意志，他们往往会设定一定的发展思路，或从村庄建设、产业发展入手来推动外部形态的转变或经济发展水平的提升。不可否认这种类似于发展主义式的治理具有一定的绩效，但也会形成话语权垄断甚至会出现权力过于集中而忽视民主的现象。二是运用私人化手段进行控制。在利益密集型地区的村庄存在较多因利益而生的纠纷和矛盾，富人型村干部有能力借助自身较强的财力和社会网络通过各类非正式规则来处理，这类处理方式往往是控制性的，处理的方式具有私人化特征，尤其是针对各类“钉子户”往往以利益的方式进行“吸纳”，最终实现治理的低度平衡。三是拓展各种空间进行获取利益。在国家资源“下乡”的过程中，部分富人型村干部要么寻求隐性的体制支持或者借此拓展自身的社会关系网络，从而间接地获取利益，又或者利用政策的模糊地带来参与各类项目资源从而获得个人利益。
“富人参政”所带来的“去公共性治理”逻辑并非凭空形成，而是根植于利益密集型地区基层政府治理的实践，同时也与乡村社会性质的剧
烈变迁具有直接关联。其一是利益密集型地区基层政府的治理意图。东部发达地区及其他利益密集型的农村进入城镇化快速发展之中，以城镇化、社区化为核心的各类“发展主义”任务日渐增加。各种类型的社会矛盾也开始大量涌现，基层政府的“维稳”压力剧增，“不出事逻辑”[4]3 依然是基层政府秉承的基本原则。在自身治理能力不足且可支配治理资源有限的情况下，为了完成治理任务，基层政府逐步形成了“策略主义”的行为逻辑，吸纳村级组织力量来弥补自身治理能力的不足，借助村干部的力量来解决各类治理难题甚至是“钉子户”问题。为了达成这一效果，基层政府必然倾向于支持“富人参政”及其“去公共性治理”，因为这一群体不仅具有带动“发展”的较强财力和社会关系网络，又可以通过自身的财力及各种私人化的治理手段来妥善处理各类棘手问题及“越轨者”。富人群体就成为基层政府青睐的治村人选，其治理方式也为基层政府所接受和支持。其二是利益密集型地区乡村社会的性质变迁。随着市场经济的迅猛发展，利益密集型地区的乡村社会的基础开始发生剧烈变迁，随着合村并组和城镇社区化趋势的推进，乡村社会开始进入“半熟人社会”[5]86，利益观念开始占据主导地位，村庄认同和行动单位正在日渐萎缩，原所归属的“差序格局”逐渐被“工具性差序格局”所替代：人们建立关系时考虑的主要是实利可图，所以亲属和非亲属都可以被纳入格局之中；从格局的中心向外，格局中成员的工具性价值逐级递减；关系越紧密，就越有可能被中心成员用来实现其实利目标。[6]71 在这种背景下，村民不仅容易被资源和利益所动员，而且认为富人群
体相比于普通群体更有能力，能为村庄争取更多的资源或项目，在一定程度上象征着“发展”。这些认知观念极大地助推了富人参选并主政，也使其依赖富人个体的治理具有了正当性。总之，利益密集型地区村庄公共性进一步瓦解，富人可以借助利益实现对村级治理权力的掌控。
村级治理的“去公共性治理”逻辑源自过度的“富人参政”，“富人参政”能争取更多的资源或项目来推动村庄发展，也能保持村庄的秩序，甚至一些具有雄厚经济基础的“富人”村干部对村庄“以私补公”、对村民扶危救困。“富人参政”及“去公共性治理”的逻辑在村庄发展中取得了一定的成效，也达成了治理的低度均衡。但“去公共性治理”会给村庄的长效治理和村级组织民主化建设带来隐患，甚至存在着较大的治理风险。其一是“去公共性治理”会弱化村级治理的民主建设。富人型村干部具有其他村委成员难以企及的经济资本和社会资本优势，甚至会利用自己个人财产来帮助村民或村庄解决问题，这就建构起普通阶层难以超越的“道德”门槛。“治村”过程道德化会进一步增强“富人参政”的合法性色彩，设置了其他村民竞选的高门槛。同时，在村两委内部来说，因其财富和利益而形成对其他成员的“吸纳”或“威慑”，村委其他成员难以对其构成制约，这就必然带来权力过分集中，极有可能造成“寡头政治”的“一言堂”现象，这就使村级治理的民主建设受到较大的挑战。其二是“去公共性治理”会弱化村级治理的长效治理。“去公共性治理”彰显的是具有个人色彩的治理术，尽管能通过个人意志形成较强的权威，却也容易遮蔽村民的诉求，甚
至会在村庄场域内形成“气”的抗争，难以从根本上解决各类治理矛盾。也有可能在治理的过程中形成利益共同体，背离群众工作路线，使干群关系逐步疏离，发展到极端，甚至会形成干群之间的“悬浮”甚至是对立，对村民的政治认知形成较大的负面影响，不利于村级治理的长久发展。
二、利益非密集型地区的“维持治理”逻辑
利益密集型的村庄在全国农村中只占了较小比例，除此之外大部分是利益非密集的农业型村庄。这一类型的村庄所处地区工业化发展水平较低且缺乏特定资源，村集体经济基本为空壳甚至是负债，村庄内部大多为留守群体，以农业种植为主要经济来源，大多数的青壮年劳动力走出村庄外出打工，留守的父辈务农照顾孙辈，形成了以代际分工为基础的“半工半耕”结构。[7]19 资源的缺失和青壮年群体的流出，使村庄呈现出“空心化”状态，尽管国家资源投入的力度在增加，但村庄的萧条衰败态势难以发生实质转变。在这一背景下，“老好人”治村开始成为村级治理的典型现象，即随着青壮年精英的外出务工及少部分基于能力或机遇富裕起来的精英群体搬离村庄，致富能力不强、领导能力普通但善于均衡各方关系的“老好人”进入村两委任职。在此背景下，利益非密集村庄的村级治理呈现为“老好人治村”的“维持治理”逻辑。[8]
“老好人”类型的村干部一般都从留守群体中选举产生，年龄偏大且大多数没有技术专长，一般依靠村干部岗位薪酬和农业种植来实现
增收。参选过程一般来说缺乏竞争性和利益冲突，当选村干部往往与家族或派性力量的支持有所关联。当“老好人”开始成为治村的核心力量时，村级组织呈现出典型的“维持治理”逻辑，表现为“不作为”“不得罪”“不出事”等方面：其一是“不作为”，缺乏积极治理精神。大部分村庄没有特定的资源禀赋，也没有强大的集体经济支撑，村两委带头人难以凭空推动村庄发展。他们治村的主要工作是按照乡镇政府的部署贯彻执行相关的政策，维持村庄的基本秩序和治理底线，既没有创新和发展的能力，也缺少相应的条件。在一些条件更差的村庄，干部队伍严重老化，缺少新生力量的补充，村级治理受到严重影响。其二是“不得罪”，治理缺乏公共规则。“老实人”自身发展和带动能力有限，将村干部职位看作一种“营生”，在治理过程中缺乏能力和资源，也缺乏开拓精神和有效治理的权威，当面对各类纠纷矛盾时倾向于置身事外，在政策实施过程中会出现敷衍塞责的现象，严重的缺乏是非原则和担当精神，难以打破“少数决定多数”的僵局，最终使正能量难以得到弘扬。其三是“不出事”，实现权力再生产。为了维持村级治理的基本秩序，“老好人”将“不出事”作为治理的核心，将维稳作为治理的重点，其他发展型的治理往往居于次之。在“不出事”的基础上，“老好人治村”积极扩大人情圈，利用弱化的公共规则和发达的私人关系来建构权力再生产的基础。由于缺乏外部力量的激励竞争，村委内部可以论资排辈或实现多年连任，一些村干部很多年没有实现更新换代，甚至已经固化为内部循环的权力“圈子”，既没有压力也缺乏动力去建设和发展村庄。
“老好人”治村将村两委变成了“维持会”，只能维持基本的治理底线，这与“富人参政”现象形成了鲜明的对比。“老好人”治村的“维持治理”逻辑根源于利益非密集地区的政治生态和治理结构，核心在于乡村治理资源匮乏、村庄社会公共精神的衰退等方面：其一是乡村治理资源匮乏。进入后税费时代，农业型地区的基层政府无法继续汲取农业税费剩余，其自身的治理资源也相对匮乏，为了完成各项治理任务必须依赖于村干部的配合和协助，在没有适合的村庄精英可以选择的情况下，乡镇政府倾向于支持“老好人”治村，目的在于借助其力量来弥补自身治理能力的不足。“老好人”群体一般不会与乡镇政府分解下压的各项任务对抗，在缺乏利益激励和调动的情况下，可以通过“感情运作”[9]126 方式取得“老好人”的协助。而另一方面村级组织的治理资源也十分匮乏，村庄缺乏公共利益分配，与村民的利益联结点日益减少，治理资源的缺乏使村干部的权威日渐衰退，难以对村民进行动员或组织。这种村级治权的弱化状态使村干部“硬不起来”，很多村委干部认为为了较低的待遇去积极治理“划不来”，以“老好人”的姿态来处理各种事务也是合理的行为逻辑。其二是村庄社会的公共精神的衰退。首先是村庄公共空间萎缩。当前农户家计来源主要来自务工或其他工商兼业收入，农业生产的个体化现象日趋加深，甚至水利灌溉等原本集体合作程度较高的事务都被“小机井”取代。同时电视传媒业的日益发达和互联网信息技术的发展，青壮年一代农民的生活主要面向村庄外部，私人生活开始崛起，公共空间则日益沉寂，这就使村庄的公共精神失去支撑。在这种状态下，
村干部失去了开展治理的权威依托，只能以“老好人”的策略维持消极治理的底线。其次是边缘群体的崛起。当前乡村社会的治理处于一种“复合治理”[10]15 的状态，国家法律政策治理与乡土规则治理并存，一些边缘群体以“维权”的名义与乡村两级基层组织博弈来获取额外的利益，在维稳压力之下，村两委不得不采取变通的方式向“机会主义”妥协，最终导致消极被动。这些问题综合造就村干部不作为甚至是不负责的治理策略，“老好人”治村现象由此产生。
利益非密集地区的农业型村庄村干部待遇不高且可调配的资源匮乏，在这样的现实状况和约束条件下，维持了村庄的底线治理，一方面将国家政策方针贯彻执行到村庄，在推动村庄发展过程中发挥了组织和领导作用；另一方面一些村干部利用多年的治理经验和地方性知识基本维护了村庄的稳定态势。可以说，“老好人”治村体现了奉献精神且取得了一定的治理成效。但积累起来的问题也不容回避：其一是“老好人”治村带来的“维持治理”逻辑从一定程度上会弱化共同体精神。由于“老好人”政治担当精神和创新精神有限，不积极主动介入到村庄治理的过程之中，缺乏发动群众的组织基础和资源基础，难以产生强大的凝聚力和向心力，即使国家向村庄投入资源也无法激发村民的政治效能感。从而使村庄呈现出萧条没落的状态。这就导致村庄内共同体精神进一步萎缩，一些家庭的房屋建设逐步豪华气派，而村庄的公共基础设施例如道路破损老旧，一些家庭的个人消费和私人生活日渐升级，但村庄公共活动和公共空间却难觅踪迹。诸多留守群体难以享受到村庄的集体福利，相互之间的社会
关联和共同体精神在进一步降低。其二是“老好人”治村带来的“维持治理”逻辑从一定程度上会弱化治理的合法性。“老好人”一般不愿积极介入到村庄的纠纷调解过程之中，可能会造成社会矛盾的积累，最终将矛盾上移，不仅增加了社会治理成本，也造成一些不可控的社会风险；也正是这种“无为而治”的态度造成对村民诉求的忽视；同时由于“老好人”治村导致村庄权威降低和公共治理力量的不足，反而给灰黑势力提供了生长和发育的空间，“通过治理村内暴力和建构权力的利益网络，建立以私人暴力为底色的‘威权秩序’”[11]10。另外，在“维持治理”的逻辑下，村庄缺乏的有力的社会管理，一些地区地下六合彩和“黄赌毒”现象泛滥，地下邪教则趁虚而入成为农村社会中的毒瘤。这些问题长期积累严重影响村民对村级组织的合法性认同，甚至部分村民会淤积起情绪并转化为对立态度。
三、村级治理行政化逻辑的新趋向
全国各地经济社会发展的不平衡引发了乡村利益的区域分化，利益密集型地区出现了“富人参政”的“去公共性治理”逻辑，而利益非密集地区出现了“老好人治村”的“维持治理”逻辑。“去公共性治理”和“维持治理”两种逻辑具有典型性，是后税费时代村级治理逻辑的一种理论提炼，大多数村级治理的实践介于两种典型形态之间。进入新千年的第二个十年，随着统筹城乡发展和乡村振兴战略的实施，国家对乡村整合力度的进一步加强，村级治理的另外一种逻辑日渐凸显并开始发挥主导性作用，即村级治理的行政化逻辑，作为一种新趋
向，主要表现在村级组织科层化、村干部职业化、村级治理规范化等方面。[12]43
村级组织科层化。后税费时代之前，村干部作为村民自治组织的负责人大都处于不脱产的兼业状态，薪酬也主要在村税费征收中列支，属于误工补贴的性质。但随着税费的全面取消，大多数村庄无力负担村干部的薪酬，转而依靠政府通过财政转移支付的性质来“发工资”。以此为起点，村级组织逐步成为基层政府的科层化“分支”，主要表现在科层化考核和管理两方面：首先是考核。基层政府将村干部薪酬绩效与考核结合，一般采取将治理任务指标化和数量化的形式，按照各村所获得分数进行档次排名，按照排名确定村级组织的考核档次，村书记和村主任的绩效工资与此挂钩，其他村干部的绩效考核按照主职干部的一定比例确定。专业化的考核将村干部的工作重点转移到各类任务指标的完成上来，村级组织受制于考核指挥棒的直接制约。在考核档次较低的情况下，基层政府还会对村干部采取相应的惩罚措施，目的在于使村干部与基层政府的治理目标保持一致。其次是管理。一般来说村级组织内村书记负责全面工作，村主任负责村委主要工作，其他村两委干部分别负责各“条线”的具体工作，例如分别负责党建、纠纷调解、拆违控违、环境整治、计生工作等，基层政府各部门与各分管村干部直接对接工作，各分管村干部承担相应的具体工作职责和责任压力，专业化的分工塑造了“类”科层化的职责体系。尤其是一些东部发达地区的农村又兼具社区管理、工业管理及人口流入社会管理等多项职能，村两委分管干
部的职责和工作目标更加清晰，基层政府“条条”部门的统合和管理力度也相应更大。
村干部职业化。随着政府通过财政拨付的形式来支付村干部薪酬，村干部已经逐步具有职业化的性质，主要体现在以下两方面：其一是“坐班制”及相应保障。新世纪之前村干部大都没有“坐班”的强制要求，中心工作也主要以计划生育和税费征收为主。后税费时代之后随着各项治理任务的增多，全国很多地区的基层政府开始要求村干部进行“坐班”，甚至很多地方建立了村级便民服务中心，村干部按照统一标准进行培训上岗，“离岗”必须遵守请假制度，甚至一些地区还会进行定期抽查。“坐班制”在一定程度上对村干部形成了监督和制约，使其行为必须遵循一定的程序。除了对“坐班制”的规定之外，全国很多地区还针对村干部退休后的保障进行了规定，一般来说政府会在村干部缴纳养老保险的过程中给予相应补贴，确保其退休后可以享受相应待遇，这与“坐班制”共同构成了职业化的基础。其二是后备人才选拔及干部调配。随着国家对农村基层干部队伍建设的重视，很多地区的农村在对村干部加强日常管理的同时，对年轻的后备干部的选拔储备也逐步制度化，一般通行的做法是通过一定的学历、年龄等标准进行县乡层面的统一招聘考试，按照分数高低原则进行录取且进行专门的培训才能上岗，之后再按照村两委的职责分工进行业务能力的锻炼，最终在村民选举过程中正式进入村两委担任干部。后备干部选拔的标准化流程使职位流动成为一种可预期的过程，只要不犯大的错误基本上就可以稳定地完成村干部的
职业生涯。除此之外，一些地区村干部的统一调配已经制度化，不仅各村干部可以在村庄之间进行横向调配，各乡镇站所干部也可以被任命为村党支部书记或副书记，村主职干部也可以被聘用到“七站八所”等单位进行安置。
村级治理规范化。在税费改革之前，村级治理主要着眼于税费征收等中心工作，村级治理的其他工作具有一定的灵活性。但随着农业税费的取消以及各项升级达标的增加，各项“软指标”开始增多，村级治理的规范化已经成为一种趋势。首先是治理内容标准化。当前村级治理的内容重点包括了农村环境治理、征地拆迁、民生服务、村级财务管理等方面，这些内容在治理过程中体现出治理方式标准化趋势。例如在农村环境治理的过程中设置专门的保洁人员和控违、拆违协管员，对照标准化的指标进行强有力的检查督促，如果出现较多问题的则进行整改或问责；在征地拆迁的过程中遵循政府制定的统一标准，按照标准化的流程进行征地拆迁的宣传和动员工作，不允许出现程序不一、标准不一的现象；在民生服务上，努力打造服务型的基层组织，一些发达地区已经设置了服务内容全面的党群服务中心，各项服务事项可以办理或代办，基本实现了透明化和公开化。这一规范化趋势在村级财务管理上体现得更为集中，当前全国大部分地区农村施行“村财镇管”，基层政府对村级财务严格控制，有关村“三资”管理的规定愈加严格和规范。其次，在治理规范化的同时，治理技术化的趋势也愈加明显，随着各类电子信息技术的推广，“互联网+”已经嵌入到村级治理过程之中，纠纷调解、“三资”
管理等多项事务需要在信息技术平台进行规范化操作。加强村级监督的 12345 投诉热线及各类第三方的民意调查等技术性治理手段都对村级治理形成了直接影响。
组织科层化、干部职业化与治理规范化共同塑造了村级治理的“行政化”逻辑，这一逻辑对“去公共性治理”和“维持治理”逻辑具有整合和重塑作用：一方面力图削弱私人治理的自主空间。组织科层化确立了治理秩序和治理程序，使其不能违背基层政府的整体意志。村干部职业化对“去公共性治理”逻辑的种种行为形成了制约，治理内容和治理技术上的规范化可以有效地削弱私人的实施空间。应该说村级治理行政化确实从一定程度上对“富人参政”的施政行为形成了规范和制约，建立起必须遵守的外部规则来确保村级治理不会出现重大问题。另一方面是力图扭转“维持治理”的疲软状态。村级组织科层化和村干部职业化从一定程度上稳定了治村主体，使其可以获得较强的预期并提高治村的动力，在一定程度上构成了一种激励机制，同时村级治理规范化也使“维持治理”具有相应的标准，“老好人”村干部必须严格按照标准来提升服务能力和服务水平。综合来说，村级治理的“行政化”逻辑从一定程度上激励和提升了非利益密集地区的村级治理，确保其不会出现治理真空。总之，在不同的利益密集程度状况之下，治理的实践样态因治理主体的逻辑不同而产生诸多问题。当前村庄难以依靠自身的内生性力量实现“善治”，这就需要借助于国家的外部力量来进行治理行为规则的输入。村级治理“行政化”逻辑是国家输入治理规则的载体形式，不仅可以规范村级权力的
运行，也将有利于弥合不同地区村级治理不规范、不专业等现象，还可以依靠专业化、规范化和标准化减少治理主体行为特征所带来的政治社会影响，对“去公共性治理”和“维持治理”逻辑下的问题具有矫正或激励作用。
四、村级治理的悖论与国家政权建设的理论反思
为了进一步弥合村级治理内容和治理方式的地域性、特殊性，使不同治理主体行为逻辑进一步规范化和规范化，国家进一步推动了“行政下乡”，村级治理“行政化”逻辑进一步加强。尽管村级治理行政化引入了外部治理规则来达成基本秩序，但也对乡村社会自治产生了消解作用，下沉的行政化趋势与乡村社会形成张力关系，这种张力关系进一步瓦解了乡村社会的内生秩序：首先会在一定程度上造成村级组织动员体系的衰退。村级组织是由村民选举产生的自治组织，目的在于组织动员村民实现自我管理和自我服务。但随着村级治理“行政化”逻辑的推进，村级组织更多地对基层政府负责，主要精力用于完成各类考核指标和任务，这就使村级组织与村民之间的权责关系有所分离，其自身的权威和组织动员能力衰退，原本具有分散性的农民更加缺乏相应的组织动员，村庄的内聚力和共同体意识进一步衰变。其次是进一步加剧村级治理中的“去政治化”现象。当村级组织被科层化，村干部成为一种固定职业，村级治理日渐规范和标准时，就会产生“行政吸纳政治”的效应，出现较为强烈的“去政治化”现象。这一现象会带来治权的弱化，导致主导性的治理规则出现
紊乱甚至会出现“少数决定多数”的现象，各类边缘群体大行其道甚至越轨者无法得到有效控制，村庄内凝聚力和向心力必然会衰败，村级治理中的各项治理成本不断增大。再次是在一定程度上影响农村社区营造的积极开展。“社区营造”指的是社区治理中的一系列治理活动，这些活动充分利用当下社区地域社会的资源，多方利益主体进行多样性的合作，使社区的环境生态得以改善，社区的活力得以提高，社区居民可以实现生活品质的提高。村级治理“行政化”逻辑将治理的重心放置在自上而下各项任务指标的完成上，难以在村民自组织过程中发挥引领作用。同时长期的行政化过程使村级组织形成对基层政府的依附性关系，基层政府通过购买服务向村庄嵌入社会组织服务等举措也往往以政府的考核指标为依据，难以在村庄内实现本土化，这难以从根本上实现良性的“社区营造”，村庄的共同体精神难以得到实质性的增长。
作为村级治理的两种典型样态，“富人参政”的“去公共性治理”逻辑及“老好人治村”的“维持治理”逻辑都可能因为治理主体个人化的行为和特征而带来治理的某些困局，而作为对以上两种实践样态的规范，村级治理的行政化逻辑尽管能引入外部公共规则进行标准的治理，却也可能会造成新的治理痛点，这就是潘维所言的“人民没有了自己的组织，只剩下办大事的行政社区和行政官僚，没有了公共生活，丧失了对直接涉及自己利益之事的发言权。人民成为无组织的个人，办不好小事，缺少了日常生活中的公正感，己经成为国家治理的主要矛盾”[13]45-46。如何在行政和自治之间找到村级治理的最佳平
衡点来实现“治理有效”不仅是政策研究的热点，也是需要进行理论建构的难点问题。从宏观理论层面看，村级治理的行政与自治“悖论”体现的是国家政权建设这一重要命题。
国家政权建设作为一个理论命题指的是以民族国家的形成为中心所形成的制度及文化的整合过程，目标在于建立一个完整的政权体系并实现对社会的全面渗透，具体表现是政府通过官僚制的下沉来建立对基层社会的全面渗透和监控，将地方纳入国家化的整体过程。国家政权建设源于 20 世纪我国现代化的滥觞，但在建国之前大量“赢利型经纪”充当了乡村社会的“代理人”来征收赋税并管理乡村社会，基层社会结构没有实现重塑，最终国家无法真正“贯穿”乡村，国家政权建设陷入“内卷化”状态中[14]。普遍研究认为人民公社时期的国家政权建设主要依赖于政经合一的政治权力驱动，通过运动式治理和意识形态的控制来实现对乡村的掌控，这一掌控是既是低效的又是非稳固的，乡村社会中的国家政权建设并没有完结。当人民公社解体之后，国家政权建设作为一个理论命题又重新得到开启，农村改革时期的国家政权建设增加了基层政权的自主性这一重要变量。基层政权开始具有独立的利益诉求，甚至从一定程度上偏离了“政权代理人”的角色，而成为“经营者”并卷入地方的利益冲突之中，“基层政权本身的角色变化—（经济）经营与（公共）政权角色的混合，税费和利润的混合，极大地损害了它的权威合法性。近代以来探索一个世纪之久的基层政权之现代性改造，仍然是一个未完成的
课题”[15]82。也即强调国家政权建设不仅仅是官僚组织的全面下沉和控制，更主要的是乡村社会中的公共规则如何建立并发挥作用。
后税费时代的国家政权建设进入了现代公共规则建立的新阶段。但理论困惑也由此产生，国家政权建设所需要的现代公共规则来源于哪里，具有什么性质，在实践的过程中是否能更好地促进我国乡村现代化的转型。当前大部分研究都认为乡村治理中的现代公共规则应来源于现代国家的民主制度设计，尤其是国家—公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度─法律、税收、授权和治理方式的变化、以及公共权威与公民关系的变化等。[16]10 但当前村级治理行政与自治的悖论对这一论述提出了挑战，尽管乡村社会并不是治理的“飞地”，必然要成为国家治理的有机组成部分，但国家相关规则及制度规范的引入只是国家政权建设的一个维度。在当下的历史阶段，我国乡村社会正在城市转型的历史过程之中，乡村社会结构并没有完全瓦解，很多村庄依然保持了地缘和血缘共同体的基本特征，村庄或社区依然是一个政治单位，村级治理的诸多事务具有综合性和相互关联性，很多与村民贴近的“小事”必须通过村级组织和村两委发挥组织及动员功能才能更好地完成，完全依赖于各类“自上而下”的规则输入和制度设计来形成秩序会导致治理成本的无限增长和治理效果的“内卷化”，村庄内部的自治秩序和自治能动性必须发挥良好的接应作用，只有实现国家与村庄协同才能实现“治理有效”。所以，国家政权建设也不应是“自上而下”的单一向度，而是“自上而下”和“自下而上”的双向度结合，行政力量和自治力量应是协
同提升的关系，而非相互排斥关系，既要引入国家治理现代化的相关规则，又要继续发挥村民自治的组织动员作用，探索建立村级治理行政和自治的衔接机制是乡村治理体系和治理能力现代化的题中之意。当前全国很多地区在行政村保持行政化的逻辑，将自治功能下沉到具有“熟人社会”性质的自然村一级，实现行政和自治的再结合；又如一些地区将部分民生资源整合对接到村级组织，在村两委之下创设理事会等多种组织形式来激活村民参与村庄治理的积极性，提升村级治理的绩效。这些探索和创新都丰富了国家政权建设理论，对乡村社会治理现代化的历史进程具有推动作用。
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